2012年底，國土部已基本完成了農(nóng)村集體土地所有權(quán)的確權(quán)工作，農(nóng)業(yè)部門則提出用5年時間基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，妥善解決農(nóng)戶承包地塊面積不準(zhǔn)、四至不清等問題。

　　成都作為國家統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)，從2008年開始推行以“還權(quán)賦能”為核心的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革。通過確權(quán)頒證，農(nóng)民獲得了集體土地的使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)以及由此派生出來的轉(zhuǎn)讓權(quán)，使得農(nóng)村產(chǎn)權(quán)更為全面。

　　據(jù)北京大學(xué)國家發(fā)展研究院綜合課題組的研究，成都土地制度改革的路線圖是，在農(nóng)地確權(quán)的基礎(chǔ)上，以土地指標(biāo)交易帶動農(nóng)村土地綜合整治，加大集體土地流轉(zhuǎn)、推動土地資源的市場化配置、促進城市化。

　　中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院副院長孔祥智認(rèn)為，隨著農(nóng)村土地所有權(quán)、使用權(quán)和經(jīng)營權(quán)得到強化，再通過征地制度改革，將約束地方政府征地行為，大大提高征地補償水平和土地利用效率，并改變此前粗放的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式。

　　清華大學(xué)教授蔡繼明則提出“農(nóng)民自主型城鎮(zhèn)化”的概念，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體在符合城鄉(xiāng)規(guī)劃的前提下，不經(jīng)過土地征用，在集體土地上推進工業(yè)化和城鎮(zhèn)化并實現(xiàn)農(nóng)民生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變與分享經(jīng)濟成果的城市化模式。

　　蔡繼明認(rèn)為，農(nóng)民自主型城鎮(zhèn)化保障了農(nóng)村集體土地的權(quán)益，體現(xiàn)了農(nóng)民當(dāng)家作主的地位，使農(nóng)民充分享受了工業(yè)化城鎮(zhèn)化的成果，縮小乃至消除了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)所產(chǎn)生的各種差距和矛盾，同時也減輕了政府的財政負擔(dān)。

　　脫鉤難“逆城市化”現(xiàn)象顯露

　　因為農(nóng)民市民化和土地財產(chǎn)權(quán)利掛鉤，在重慶、成都等地的戶籍改革試點中，出現(xiàn)了不少“逆城市化”的現(xiàn)象。一些農(nóng)民工不愿意要城市的戶口，甚至于很多原有城市戶籍的人口，希望換成農(nóng)村戶籍，以分得田地，享受城鎮(zhèn)化帶來的紅利。

　　前幾年，一些地方在城鎮(zhèn)化的推進過程中實行“宅基地換房、土地換社保”的政策，實際上還是打著土地的主意。比如重慶曾經(jīng)提出農(nóng)民進城的“三件舊衣”(農(nóng)民的承包地、宅基地、林地)換“五件新衣”(包括養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、子女讀書、就業(yè)、住房)的政策，一度引起了很大爭議。

　　據(jù)全國城鎮(zhèn)發(fā)展改革試點經(jīng)驗總結(jié)，即使是在成都市，改革也沒有完全擺脫對農(nóng)村土地的依賴關(guān)系。在城鎮(zhèn)保障性住房和失業(yè)保險等方面，還是根據(jù)居民是否擁有農(nóng)村土地進行了區(qū)別對待，比如居民如果在農(nóng)村仍然擁有宅基地和相應(yīng)的房產(chǎn)，那么在城鎮(zhèn)就不能享受保障性住房；居民在農(nóng)村仍然擁有承包地和林地，就不能享受到基本的失業(yè)保險。

　　中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院副院長鄭風(fēng)田認(rèn)為，農(nóng)民的宅基地與承包地其實一直在承擔(dān)著農(nóng)民的社會保障職能，所以目前的城鎮(zhèn)化還是不要急于去沒收農(nóng)民的地與房。如果再出現(xiàn)2008年式的金融危機，上千萬甚至幾千萬人失業(yè)了，農(nóng)村回不去了，宅基地與承包地沒有了，可能會引發(fā)大問題。

　　專家認(rèn)為，農(nóng)民應(yīng)該帶著土地權(quán)利進城，轉(zhuǎn)為市民后也保留其原有的土地權(quán)利，或采取市場化的退出機制。即使“土地換社保”具有合理性，其前提也必須是農(nóng)民能夠獲得和城里人同等的社會保障。

　　中國(海南)改革發(fā)展研究院院長遲福林建議，一方面要盡快剝離土地的社會保障功能，尤其是在農(nóng)村土地得不到物權(quán)保障、不能抵押貸款的情況下，不能硬性要求農(nóng)民工以放棄土地權(quán)利為代價來獲得城市基本公共服務(wù)；另一方面要切實保障農(nóng)民的土地收益權(quán)。在符合城鄉(xiāng)土地規(guī)劃的前提下，建立完善的農(nóng)村土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、入股的相關(guān)制度安排。

　　國務(wù)院發(fā)展研究中心課題組的分析稱，城鎮(zhèn)化進程中，要保護好農(nóng)民土地權(quán)益關(guān)鍵在于建立被征地農(nóng)民社會保障制度，鼓勵農(nóng)民帶著土地權(quán)利進城做市民，保障農(nóng)民的宅基地用益物權(quán)，明確農(nóng)民對農(nóng)村整理節(jié)約出的建設(shè)用地享有收益權(quán)，確立以土地市場價值為土地補償標(biāo)準(zhǔn)的計量依據(jù)等。