人民網(wǎng)北京9月22日電 （呂騫）中國(guó)的農(nóng)村土地改革歷來(lái)有實(shí)踐先行的傳統(tǒng)，但政策何時(shí)能趕上實(shí)踐的步伐，與現(xiàn)存法律沖突之處應(yīng)如何化解，仍存在爭(zhēng)議。

中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)與相關(guān)機(jī)構(gòu)專家共同發(fā)起組建的“中國(guó)土地政策與法律研究中心”揭牌儀式上，來(lái)自國(guó)務(wù)院法制辦、國(guó)土資源部、國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心等機(jī)構(gòu)的專家與領(lǐng)導(dǎo)，圍繞農(nóng)村土地改革進(jìn)行了激烈的探討。

實(shí)踐先行 農(nóng)村土改到了不推進(jìn)不行的地步

據(jù)國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心副主任劉世錦介紹，從去年調(diào)研北京、廣東佛山等地郊區(qū)的情況來(lái)看，盡管農(nóng)村集體土地的轉(zhuǎn)讓、抵押、租賃等政策還未出臺(tái)，但相當(dāng)大部分的村莊已經(jīng)在做了，實(shí)踐早走在了政策的前面。

“就類似孩子已經(jīng)生下來(lái)都要上學(xué)了，但是還沒(méi)有戶口”， 劉世錦感嘆，農(nóng)村集體土地制度改革已經(jīng)到了不推進(jìn)不行的地步。

用農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心主任宋洪遠(yuǎn)的話來(lái)說(shuō)，就是“群眾都已經(jīng)過(guò)河了，干部還在摸石頭”。

對(duì)此，國(guó)土資源部副部長(zhǎng)胡存智坦承，現(xiàn)有土地制度存在很多不適應(yīng)、不可持續(xù)、需要進(jìn)一步改革的方方面面，改革的呼聲很高，但如何找到適合中國(guó)的土地改革路徑，仍需要加強(qiáng)研究，凝聚各方共識(shí)來(lái)共同推進(jìn)。

農(nóng)民不種地：土地從兩權(quán)分離走向三權(quán)分離

回顧歷史，中國(guó)的農(nóng)村土地制度經(jīng)歷了建國(guó)初期的農(nóng)民個(gè)人私有制、50年代的社會(huì)主義集體所有制和十一屆三中全會(huì)確定的家庭聯(lián)產(chǎn)承包制。家庭聯(lián)產(chǎn)承包制將承包經(jīng)營(yíng)權(quán)從所有權(quán)中分離，土地的所有權(quán)歸集體，但承包經(jīng)營(yíng)權(quán)歸農(nóng)民，兩權(quán)分離極大地解放了農(nóng)村生產(chǎn)力。

但隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，大量農(nóng)民離開(kāi)土地走向城市，農(nóng)民雖然承包土地，但負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)土地的往往另有他人，土地的承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)一步分離。

中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室局長(zhǎng)趙陽(yáng)介紹，從2014年6月全國(guó)數(shù)據(jù)來(lái)看，全國(guó)流轉(zhuǎn)耕地面積3.8億畝，占全部承包地的28.8%。其中，出租和轉(zhuǎn)包方式（非自耕農(nóng)方式）占78.6%，完全轉(zhuǎn)讓承包權(quán)方式占6%，再次轉(zhuǎn)讓方式占3.2%，即是說(shuō)實(shí)際上三權(quán)分離已經(jīng)是一種非常普遍的狀態(tài)，經(jīng)營(yíng)權(quán)不在承包者手里這種現(xiàn)象占比較大，涉及大概26%左右的農(nóng)戶，三權(quán)分離現(xiàn)象已經(jīng)客觀存在。

土改的核心：如何解決經(jīng)營(yíng)權(quán)的擔(dān)保抵押

十八大后，中央召開(kāi)的農(nóng)村工作會(huì)議上，習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于農(nóng)村土地制度改革的講話，內(nèi)容是：“穩(wěn)定堅(jiān)持農(nóng)村集體土地所有制，穩(wěn)定承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，放開(kāi)搞活經(jīng)營(yíng)權(quán)”。

“經(jīng)營(yíng)權(quán)放開(kāi)搞活的核心問(wèn)題是要解決抵押、擔(dān)保的問(wèn)題”，國(guó)務(wù)院法制辦副主任甘藏春表示。

目前，《農(nóng)村土地承包法》、《物權(quán)法》、《擔(dān)保法》等法律更加強(qiáng)調(diào)農(nóng)用地的社會(huì)保障功能，均對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押作出了禁止性規(guī)定，即農(nóng)民不允許直接以土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行抵押。

雖然承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不允許抵押，但是農(nóng)民自己若不種地，而是將土地轉(zhuǎn)包給他人進(jìn)行經(jīng)營(yíng)，即將承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中的經(jīng)營(yíng)權(quán)分拆出來(lái)轉(zhuǎn)讓給第三方，第三方受讓的經(jīng)營(yíng)權(quán)能否進(jìn)行擔(dān)保抵押？這一問(wèn)題在法律上并不明晰，也成為此次土改的核心。

今年的中央一號(hào)文件首次提出，在落實(shí)農(nóng)村土地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，允許承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)向金融機(jī)構(gòu)抵押融資。

作為起草組成員之一，中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室局長(zhǎng)趙陽(yáng)在討論中表示，雖然現(xiàn)行法律規(guī)定承包地不能進(jìn)行抵押，同時(shí)《擔(dān)保法》第75條規(guī)定債權(quán)、股票等可以用來(lái)質(zhì)押，即經(jīng)營(yíng)權(quán)的收益權(quán)可進(jìn)行抵押，但第74條同時(shí)又規(guī)定，質(zhì)權(quán)和債權(quán)不能同時(shí)存在，質(zhì)權(quán)消失的同時(shí)債權(quán)也消失。因此，難以解決抵押融資的問(wèn)題。

趙陽(yáng)同時(shí)也提出，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不允許抵押，但其派生出來(lái)的經(jīng)營(yíng)權(quán)卻允許抵押。反映到現(xiàn)實(shí)中即是這樣一個(gè)困境，農(nóng)民不能將手中的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行抵押，但其轉(zhuǎn)包給他人之后卻又允許抵押了，這似乎難言合理。

“假如農(nóng)民將土地轉(zhuǎn)包給自己，是不是就可以做抵押了？”趙陽(yáng)設(shè)問(wèn)道。

甘藏春表示，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)已明確為用益物權(quán)，那么經(jīng)營(yíng)權(quán)到底是債權(quán)還是物權(quán)呢？假定只是債權(quán)，那么抵押、擔(dān)保便在法理上說(shuō)不通。抵押的到底是什么，應(yīng)該在經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)能上進(jìn)行更細(xì)致的劃分，不能簡(jiǎn)單地套用傳統(tǒng)的民法和物權(quán)法理論。

“土地所有權(quán)權(quán)能的配置、分化和細(xì)致，是下一步改革的唯一出路�！备什卮嚎偨Y(jié)道。

對(duì)此，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村部副部長(zhǎng)劉守英也表示必須通過(guò)集體所有制的深化改革，重構(gòu)農(nóng)村土地集體所有權(quán)、使用權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)權(quán)利體系，為農(nóng)民提供完整的、權(quán)屬清晰的、有穩(wěn)定預(yù)期的土地制度結(jié)構(gòu)。