□本報記者周芬棉
十八屆三中全會提出股票發(fā)行要實行注冊制。這意味著現(xiàn)行的施行十五年的核準制將退出歷史舞臺。眾多法學專家認為,股票發(fā)行實現(xiàn)注冊制是大勢所趨,勢在必行,但與此相適應的,我國關(guān)于證券的行政監(jiān)管、民事刑事及行政責任的追究以及相關(guān)法律的修改,必須進行全方位的梳理與完善。
核準制扭曲供需關(guān)系
所謂注冊制,一般指發(fā)行人申請發(fā)行股票時,必須依法將公開的各種資料完全準確地向證券監(jiān)管機構(gòu)申報。證券監(jiān)管機構(gòu)只作形式審查,不對發(fā)行人資質(zhì)進行實質(zhì)性審核。
中國證監(jiān)會主席肖鋼近日表示,實行注冊制就是證監(jiān)會要以投資者需求為導向,對發(fā)行人信息披露的準確性、全面性進行審核,不對其投資價值和持續(xù)能力作出判斷。但是,注冊制并非股票發(fā)行不要審了,更不是垃圾股可以隨便發(fā)行了,而是審核方式要改革。
“比如,美國是實行注冊制的一個很典型的國家,它的證監(jiān)會股票發(fā)行部門有近500人,里面大多是會計師、律師,還有一些行業(yè)的專家�！毙や撆e例說,由此可見,不能將注冊制理解為不管了。實行注冊制也需要一系列的配套改革和條件。
1998年制定的證券法,確立的股票發(fā)行體制是核準制,這一制度施行至今已有15年。中國人民大學法學院劉俊海教授向《法制日報》記者說,核準制介于審批制與注冊制之間,但實踐中,核準制與審批制無異。核準制雖然功不可沒,但其弊端亦十分明顯。核準制無法有效識別膽大妄為的造假企業(yè),更無力將其拒之發(fā)行市場門外；核準制蘊含著IPO環(huán)節(jié)的行政自由裁量權(quán),容易誘發(fā)權(quán)力尋租現(xiàn)象；核準制扭曲了資本市場中的供需關(guān)系,造成了市盈率過高、股票定價過高、超募金額過高的“三高”亂象,制約了資本市場資源的合理流動與優(yōu)化配置。
而這一點,與中央全面改革決定中提出市場在資源配置中起決定性作用不相符。
實行注冊制需修證券法
“實行注冊制首先要修改證券法”。清華大學法學院教授湯欣在接受《法制日報》記者時說,證券法關(guān)于核準制的規(guī)定貫穿始終。比如證券法第13條規(guī)定,公司公開發(fā)行新股應當符合的條件,包括持續(xù)盈利能力,財務(wù)狀況良好,并報證監(jiān)會核準；第16條關(guān)于公開發(fā)行公司債券規(guī)定與之類似,要求股份有限公司凈資產(chǎn)不低于3000萬元,有限責任公司不低于6000萬元,同時也要報證監(jiān)會核準。
實行注冊制,意味著寬進嚴管,對于違法違規(guī)者的行政處罰必須加重。現(xiàn)行證券法法律責任部分,對于中介機構(gòu)的處罰嚴重偏輕。比如,證券法第192條規(guī)定,保薦人出具虛假記載、誤導性陳述或重大遺漏的保薦書,對直接負責主管和直接責任人的處罰僅在3萬元以上30萬元以下。對發(fā)行人、上市公司披露信息有上述違法行為的,對于公司僅處于30萬元以上60萬元以下罰款,對于自然人僅處3萬元以上30萬元以下罰款。
司法制度須改革
肖鋼指出,實行注冊制改革,司法制度要改革,特別是民事賠償制度的改革非常重要。在中小投資者保護這個方面,如果不能構(gòu)建資本市場保護中小投資者的一套法律政策體系,中小投資者維權(quán)難,舉證也很難。
據(jù)了解,最高法院關(guān)于上市公司虛假陳述方面的司法解釋正在修訂,而關(guān)于內(nèi)幕交易與市場操縱民事賠償?shù)乃痉ń忉?有專家透露一直在修訂。但何時出臺仍是未知數(shù)。
金融律師張遠忠告訴記者,投資者索賠太艱難。
近年來,關(guān)于對證券民事賠償實行集團訴訟的呼聲不絕于耳。湯欣說,目前關(guān)于集團訴訟問題存有爭議,我國有代表人訴訟,目前傾向于采用團體訴訟。
劉俊海則建議,應引入懲罰性賠償,在團體訴訟方面,建議組建中國投資者協(xié)會,早日激活團體訴訟機制,發(fā)揮民間打假的作用。
另外還有一個刑事責任追究的問題。中國人民大學法學院教授葉林向《法制日報》記者透露,關(guān)于證券違法行為是否構(gòu)成犯罪,證監(jiān)會和公安機關(guān)在立案標準以及刑法犯罪構(gòu)成認識上有差異,很多案件移交公安機關(guān),證監(jiān)會認為涉嫌違反刑法,公安機關(guān)卻將案件打回來。
倒逼證監(jiān)會清理規(guī)章
實行注冊制還意味著證監(jiān)會制定的大量規(guī)章需要清理。肖鋼近日也坦承,證監(jiān)會現(xiàn)在各種形式的審批和備案事項還是比較多,而且除了備案審批的事項以外,還有其他一些不叫審批、備案但卻類似審批的事項,比如登記、驗收。驗收算不算審批事項?肯定不算,但是不驗收,這個事情就辦不成�！�
劉俊海建議,注冊制要求加強監(jiān)管,證監(jiān)會應從抓信息披露制度入手,積極推行上市公司實時披露制度,責令上市公司在披露事項發(fā)生之時即通過官方網(wǎng)站與證監(jiān)會指定的官方網(wǎng)站同時披露相關(guān)信息。同時,建議證監(jiān)會積極推動和引導上市公司的信息披露簡明化運動。
劉俊海還建議進一步完善證監(jiān)會的行政稽查與處罰機制,將證監(jiān)會的稽查、處罰工作由后臺保障推向前臺,只要有失信之人膽敢欺詐上市,證監(jiān)會將及時處罰。