11月24日，《國務(wù)院關(guān)于取消和調(diào)整一批行政審批項(xiàng)目等事項(xiàng)的決定》發(fā)布，取消和下放58項(xiàng)行政審批項(xiàng)目，取消67項(xiàng)職業(yè)資格許可和認(rèn)定事項(xiàng)，取消19項(xiàng)評(píng)比達(dá)標(biāo)表彰項(xiàng)目，將82項(xiàng)工商登記前置審批事項(xiàng)調(diào)整或明確為后置審批。自去年5月至今，國務(wù)院已先后7次取消和下放了600多項(xiàng)行政審批等事項(xiàng)。
細(xì)心的人們發(fā)現(xiàn)，從國務(wù)院宣布取消和下放審批事項(xiàng)，到最終公布所有審批事項(xiàng)目錄，往往有一個(gè)時(shí)間差，在同期發(fā)布的目錄里，常有一些項(xiàng)目“缺席”。過了一段時(shí)間，這些項(xiàng)目才會(huì)在新發(fā)布的取消和下放行政審批事項(xiàng)清單里被公布出來。為什么會(huì)出現(xiàn)這種現(xiàn)象？
“這恰恰表明簡政放權(quán)是按照法律程序進(jìn)行的，是依法行政的重要體現(xiàn)�！敝袊姓w制改革研究會(huì)秘書長、國家行政學(xué)院教授王滿傳在接受中國青年報(bào)記者采訪時(shí)表示。王滿傳把自己在電腦中留存的歷次取消下放行政審批事項(xiàng)的資料一一調(diào)出來，逐項(xiàng)加以分析后發(fā)現(xiàn)，每一項(xiàng)取消和下放的行政審批事項(xiàng)都注明了原來設(shè)定的依據(jù)。
從簡政放權(quán)看“法無授權(quán)不可為”
去年5月15日，國務(wù)院決定取消和下放行政審批項(xiàng)目等事項(xiàng)（國發(fā)〔2013〕19號(hào)），共117項(xiàng)。國務(wù)院文件中明確寫到，除了這117項(xiàng)，“另有16項(xiàng)擬取消或下放的行政審批項(xiàng)目是依據(jù)有關(guān)法律設(shè)立的，國務(wù)院將依照法定程序提請(qǐng)全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)修訂相關(guān)法律規(guī)定”。
去年12月10日，國務(wù)院發(fā)布取消和下放68項(xiàng)行政審批事項(xiàng)時(shí)，文件中明確寫道：“國發(fā)〔2013〕19號(hào)中提出的涉及法律的16項(xiàng)行政審批項(xiàng)目，國務(wù)院已按照法定程序提請(qǐng)全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)修改了相關(guān)法律，現(xiàn)一并予以公布。”
于是，此次公布的事項(xiàng)不是68項(xiàng)而是82項(xiàng)（除去兩項(xiàng)保密項(xiàng)目）�！叭ツ�5月到12月，這16個(gè)項(xiàng)目晚了7個(gè)月發(fā)布，就是為了經(jīng)過修法的程序。”王滿傳說。
以大家所熟知的工商登記制度改革為例。工商登記涉及的前置審批共有200多項(xiàng)，其中100多項(xiàng)前置審批是有法律依據(jù)的。如果要取消這些事項(xiàng)或?qū)⑦@些事項(xiàng)改為后置審批事項(xiàng)，必須修改相關(guān)的法律。為此，今年3月1日開始在全國實(shí)施的工商登記制度改革，其中前置審批改后置審批這項(xiàng)改革到了8月才推開�！斑@中間的5個(gè)月除了要逐項(xiàng)研究清理外，也是給修訂部分法律法規(guī)留出時(shí)間。這最直接地體現(xiàn)了改革要在法律的框架內(nèi)進(jìn)行，也即李克強(qiáng)總理強(qiáng)調(diào)的‘法無授權(quán)不可為’。”
中國行政法學(xué)研究會(huì)會(huì)長、中國政法大學(xué)教授馬懷德也表示，本屆政府在大刀闊斧推進(jìn)審批制度改革的同時(shí)，堅(jiān)持依法行政，善于運(yùn)用法治思維和法治方式推進(jìn)改革。不僅取消了一些審批事項(xiàng)，而且在推進(jìn)改革的同時(shí)，及時(shí)修改相關(guān)法規(guī)或向全國人大提請(qǐng)修改相關(guān)法律。
三張清單是實(shí)現(xiàn)法治政府的重要途徑
簡政放權(quán)一直被認(rèn)為是政府改革的先手棋，但其實(shí)也是依法行政的必要前提。
在清華大學(xué)法學(xué)院公法研究中心主任余凌云教授看來，簡政放權(quán)是政府職能的一次調(diào)整。要建立法治政府，首要的是明晰政府的責(zé)任與權(quán)力。責(zé)權(quán)明晰了，才能更好地行政，才能依法行政。
今年9月，李克強(qiáng)總理在夏季達(dá)沃斯峰會(huì)開幕式上詳解了“三張清單”——政府要拿出“權(quán)力清單”，明確政府該做什么，做到“法無授權(quán)不可為”；給出“負(fù)面清單”，明確企業(yè)不該干什么，做到“法無禁止皆可為”；理出“責(zé)任清單”，明確政府該怎么管市場，做到“法定責(zé)任必須為”。
這進(jìn)一步闡釋了政府的責(zé)權(quán)邊界。在王滿傳看來，這三張清單，與十八屆四中全會(huì)建設(shè)法治政府的理念一脈相承。他說，四中全會(huì)決定提出了推進(jìn)五個(gè)“法定化”，即政府的組織、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任的法定化。權(quán)限法定，法治政府首要的是對(duì)行政權(quán)力的規(guī)范，劃定一個(gè)邊界，給行政權(quán)力打造一個(gè)法律制度的籠子。責(zé)任法定，政府的責(zé)任，要通過法律的形式固定下來。從這個(gè)意義上來說，李克強(qiáng)總理提出的三張清單，也是建設(shè)法治政府的重要途徑。
“對(duì)地方政府部門責(zé)權(quán)利的規(guī)定主要依據(jù)的是《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》，就目前來看，法律規(guī)定還比較寬泛。下一步應(yīng)該完善法律，進(jìn)一步明晰各級(jí)地方政府責(zé)任權(quán)力�！蓖鯘M傳說。
簡政放權(quán)依法進(jìn)行，意義深遠(yuǎn)，一方面是建設(shè)法治政府的必然要求，另一方面，為改革的順利進(jìn)行提供法律保障。王滿傳教授是對(duì)國務(wù)院“取消和下放行政審批事項(xiàng)”政策措施落實(shí)情況進(jìn)行第三方評(píng)估小組的成員。在評(píng)估中，他們也聽到了一些疑慮�！氨热缬行┬姓䦟徟贫鹊母母锷婕暗椒傻恼{(diào)整。不少人擔(dān)心，法律沒改，哪一天（這些審批事項(xiàng)）會(huì)不會(huì)又恢復(fù)了？一些企業(yè)表示，法律不改，心里沒底！因此修訂法律再推進(jìn)改革，不只是依據(jù)法定程序，依法行政的問題，也給這些企業(yè)吃了顆定心丸。將更有利于推進(jìn)改革措施的落實(shí)。”
余凌云認(rèn)為，改革開放30多年來，相當(dāng)一部分改革是在法律之外進(jìn)行的，這樣做問題很多。簡政放權(quán)是政府自身的改革。改革就是變法。因此改革必須在法治的框架內(nèi)進(jìn)行。他曾了解過香港改革的程序�！跋愀鄣母母锸窍仍诹⒎C(jī)關(guān)進(jìn)行辯論，要不要改革？要改的話，會(huì)牽扯哪些方面？改革后會(huì)遇到哪些問題？在對(duì)這些問題充分討論的基礎(chǔ)上，征求市民意見。在充分民主后，才會(huì)進(jìn)行法律規(guī)則的改變。規(guī)則的改變是個(gè)立法、修法的過程，在這一過程中，把變革思想融入到法律中，讓法律體現(xiàn)人民的意志。然后再通過貫徹法律，來推進(jìn)改革�！�
王滿傳也表示，簡政放權(quán)也經(jīng)常遇到法律問題，主要的法律修改了，其他相關(guān)法律規(guī)定也要及時(shí)修改。比如工商行政登記制度改革有一項(xiàng)規(guī)定“公司注冊資本實(shí)繳登記制改為認(rèn)繳登記制”，并由此取消了驗(yàn)資程序。但有人反映辦印刷企業(yè)還要驗(yàn)資，因?yàn)椤队∷I(yè)管理?xiàng)l例》的相關(guān)條款要求驗(yàn)資。可見相關(guān)法律的修改也很重要。
多位專家表示，四中全會(huì)的重大意義在于厘清了改革與法的關(guān)系，明確改革必須依法進(jìn)行。
清理紅頭文件是下一步簡政放權(quán)重點(diǎn)
王滿傳算過一筆賬，前十年國務(wù)院各部門取消下放了2400多項(xiàng)審批事項(xiàng)，接近原有審批事項(xiàng)總量的70%。本屆政府在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步取消下放行政審批等事項(xiàng)，力度大、進(jìn)展快，有的國務(wù)院部門保留的審批事項(xiàng)只有三四項(xiàng)了。“但為什么一些老百姓感受不深？這是因?yàn)楹芏嗯c老百姓密切相關(guān)的行政審批事項(xiàng)在地方。因此，下一步各地取消和下放行政審批事項(xiàng)應(yīng)該是簡政放權(quán)的重點(diǎn)。其中，清理紅頭文件是個(gè)關(guān)鍵。”
他解釋，行政審批分為行政許可審批、非行政許可審批兩類。前者的設(shè)定要經(jīng)過法律的授權(quán)，后者原則上適用于政府內(nèi)部管理，不針對(duì)公民、法人、社會(huì)組織等市場、社會(huì)主體。一些地方政府部門沒有法定權(quán)力設(shè)立行政許可審批事項(xiàng)，但是以紅頭文件形式設(shè)定審批，實(shí)質(zhì)上也是行政審批，這類審批如果沒有法律依據(jù)，必須取消。
去年國務(wù)院曾專門發(fā)文強(qiáng)調(diào)嚴(yán)格控制新設(shè)行政許可。通知中說，“設(shè)定行政許可，對(duì)人民群眾生產(chǎn)、生活影響很大，必須從嚴(yán)控制。今后起草法律草案、行政法規(guī)草案一般不新設(shè)行政許可，確需新設(shè)的，必須嚴(yán)格遵守行政許可法的規(guī)定，嚴(yán)格設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)。” 目的是為了“切實(shí)防止行政許可事項(xiàng)邊減邊增、明減暗增�！�
“李克強(qiáng)總理提出用一年的時(shí)間將非行政許可取消掉�！蓖鯘M傳說，“如果是政府內(nèi)部管理需要的，就作為政府內(nèi)部審批事項(xiàng)；如果不是，又于法無據(jù)，就必須清理掉�！�
本報(bào)北京11月25日電