《物權(quán)法》頒行后，第149條規(guī)定的住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿后的續(xù)期問(wèn)題，成為有爭(zhēng)論的問(wèn)題。近日，在溫州出現(xiàn)的土地使用權(quán)期限屆滿需支付高額續(xù)費(fèi)問(wèn)題，再次引起了社會(huì)各界和法律界人士的高度關(guān)注。為此，中國(guó)人民大學(xué)民商事法律科學(xué)研究中心和北京市消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法學(xué)會(huì)在京聯(lián)合舉辦了“住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿續(xù)期法律問(wèn)題研討會(huì)”。
與會(huì)專家們就如何正確理解現(xiàn)行法律法規(guī)，對(duì)住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿后的自動(dòng)續(xù)期問(wèn)題展開(kāi)討論。此次會(huì)議既是對(duì)近日出現(xiàn)的土地使用權(quán)期限屆滿需支付高額續(xù)費(fèi)問(wèn)題的回應(yīng)，也是對(duì)即將啟動(dòng)的民法典立法工作的展望，更是對(duì)住宅建設(shè)用地使用權(quán)人的基本人權(quán)與合法權(quán)益的關(guān)照與維護(hù)。
中國(guó)政法大學(xué)終身教授江平：
何為自動(dòng)續(xù)期不應(yīng)由地方政府解釋
我認(rèn)為，由溫州市政府來(lái)解釋“什么叫自動(dòng)續(xù)期”，這本身就是一個(gè)嚴(yán)重問(wèn)題。就現(xiàn)在消息來(lái)看，除了溫州之外，還有深圳、青島，都已經(jīng)面臨20年住宅期滿自動(dòng)續(xù)期的問(wèn)題。
這個(gè)問(wèn)題又提出了一個(gè)問(wèn)題，我國(guó)法律的適用、解釋，能不能每一個(gè)地方自己來(lái)做規(guī)定？溫州有溫州的規(guī)定，深圳有深圳的規(guī)定，青島有青島的規(guī)定，或者說(shuō)讓地方的房地產(chǎn)管理部門、國(guó)土資源部門來(lái)做決定。
在這個(gè)問(wèn)題上，我覺(jué)得完全有必要說(shuō)清楚。應(yīng)該有一個(gè)統(tǒng)一的法律解釋，因?yàn)檫@個(gè)條款寫(xiě)在《物權(quán)法》上，對(duì)《物權(quán)法》的解釋當(dāng)然屬于全國(guó)人大常委會(huì)，具體說(shuō)來(lái)也就是法工委。不能再由政府或者哪個(gè)部門來(lái)解釋，更不能夠由下面各級(jí)政府來(lái)做解釋。如果沒(méi)有統(tǒng)一解釋，法律就亂了，而且這個(gè)問(wèn)題已經(jīng)迫在眉睫，統(tǒng)一做出法律解釋，非常有必要。
關(guān)于“自動(dòng)續(xù)期”的含義，至少有三點(diǎn)：
第一點(diǎn)在“續(xù)期”，就是說(shuō)明期滿了以后，一不能夠收回，二也不能夠按照原有形式再來(lái)重新簽訂一個(gè)土地出讓合同，續(xù)期就是把原有的延續(xù)下去，所以這一點(diǎn)要說(shuō)清楚。不能夠像一般征收房子那樣，或者是拆掉、國(guó)家收回，也不能夠再來(lái)重新簽訂一個(gè)合同。
第二點(diǎn)是“自動(dòng)續(xù)期”，這個(gè)自動(dòng)續(xù)期就很重要，因?yàn)樽詣?dòng)續(xù)期就說(shuō)明業(yè)主不需要自己主動(dòng)提出和申請(qǐng)。這涉及到法律效率問(wèn)題，如果不自動(dòng)續(xù)期，沒(méi)有交費(fèi)怎么辦？我覺(jué)得自動(dòng)續(xù)期的含義就是，沒(méi)有交費(fèi)他仍然有權(quán)在這居住。在轉(zhuǎn)讓時(shí)會(huì)出現(xiàn)問(wèn)題，房屋期滿，如果房屋要轉(zhuǎn)讓就要受限制，這將會(huì)在民事流轉(zhuǎn)上起到影響，但并不對(duì)居住權(quán)利產(chǎn)生影響，因?yàn)闄?quán)利是自動(dòng)續(xù)期的。所以在權(quán)利上，他仍然享有房屋所有權(quán)，他仍然可以居住，但是在轉(zhuǎn)讓方面受到限制，因?yàn)樗恋厥褂脵?quán)過(guò)期了。
第三點(diǎn)，當(dāng)初寫(xiě)的時(shí)候只寫(xiě)自動(dòng)續(xù)期，并沒(méi)有寫(xiě)有償無(wú)償，當(dāng)時(shí)想留到以后來(lái)解決。在這個(gè)問(wèn)題上，將來(lái)解釋就非要說(shuō)清楚。如果是有償?shù)�，那要�?xiě)明續(xù)期有償要交費(fèi)，那有償交費(fèi)到底多少？從當(dāng)時(shí)情況來(lái)看，自動(dòng)續(xù)期當(dāng)然是數(shù)量不大，如果像現(xiàn)在溫州報(bào)上登的還要交幾十萬(wàn)塊錢，顯然負(fù)擔(dān)太大，這不合適。即使收費(fèi)，也應(yīng)該是一個(gè)數(shù)量比較少的。
全國(guó)人大法工委民法室原主任姚紅：
住宅用地與商業(yè)用地應(yīng)區(qū)別對(duì)待
我簡(jiǎn)單介紹一下《物權(quán)法》第149條出臺(tái)的背景。當(dāng)時(shí)起草《物權(quán)法》，涉及到房地關(guān)系時(shí)，最初曾做過(guò)兩個(gè)規(guī)定。一個(gè)規(guī)定是所謂“房隨地走”，國(guó)外立法一般規(guī)定如果土地使用權(quán)人收回土地，建筑物所有權(quán)人可以取回建筑物，當(dāng)時(shí)我們?cè)?jīng)也做過(guò)這樣規(guī)定；第二個(gè)就是關(guān)于土地使用權(quán)到期以后的續(xù)期問(wèn)題，由于《土地管理法》當(dāng)時(shí)規(guī)定，期滿前一年申請(qǐng)續(xù)期，除了因國(guó)家公共利益需要以外，原則上都應(yīng)準(zhǔn)許，所以我們最早有這樣兩條規(guī)定。
從第一個(gè)規(guī)定來(lái)看，還沒(méi)到全國(guó)人大常委會(huì)審議口就被否了，所以后來(lái)《物權(quán)法》里沒(méi)有這樣的規(guī)定。
第二個(gè)關(guān)于土地使用權(quán)續(xù)期的規(guī)定，我們提出之后到常委會(huì)審議時(shí)，有委員提出，建筑物土地使用權(quán)涉及到數(shù)億老百姓利益。到期以后大家都續(xù)期，是一個(gè)一個(gè)續(xù)，還是整個(gè)小區(qū)續(xù)，排隊(duì)都排不過(guò)來(lái)。所以后來(lái)《物權(quán)法》149條就規(guī)定“自動(dòng)續(xù)期”，不用老百姓排隊(duì)去辦手續(xù)了。
續(xù)期要不要收費(fèi)，當(dāng)時(shí)這個(gè)問(wèn)題我們也提出來(lái)了。當(dāng)時(shí)認(rèn)為這個(gè)問(wèn)題隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展再解決就行，大部分房屋都沒(méi)到期，等到期以后再說(shuō)，所以就把這問(wèn)題留下了。最早出現(xiàn)這個(gè)問(wèn)題是在2006年的青島，最后不了了之。
從理論上，有幾個(gè)問(wèn)題需要厘清。
首先，土地所有權(quán)人土地到期時(shí)是否有權(quán)利要錢。這個(gè)問(wèn)題跟我國(guó)土地制度密切相關(guān)。中國(guó)跟外國(guó)不一樣，國(guó)外所有權(quán)人取得土地之后房地基本都一體，取得了房屋所有權(quán)，一般土地所有權(quán)、使用權(quán)就拿到了。我國(guó)1982年《憲法》明確規(guī)定土地要么屬于國(guó)家所有，要么屬于集體所有，其他任何人、單位組織都不能擁有土地，只能取得使用權(quán)。國(guó)家作為土地所有權(quán)人，永遠(yuǎn)掌握著房屋到期以后續(xù)期收費(fèi)的權(quán)利。從理論上講，所有權(quán)人再次出租時(shí)有權(quán)決定收不收錢，國(guó)家是不是放棄這個(gè)權(quán)利？
其次，中國(guó)現(xiàn)在購(gòu)買房屋價(jià)款太貴，有的城市甚至超過(guò)日本東京新宿地區(qū)的房?jī)r(jià)，而那么高的房?jī)r(jià)還僅僅取得一個(gè)有期限的土地使用權(quán)。我覺(jué)得老百姓取得使用權(quán)時(shí)，還要交那么多錢，不太合理。在研究續(xù)期要不要收費(fèi)的問(wèn)題時(shí)，這個(gè)因素應(yīng)當(dāng)被考慮進(jìn)去。
最后，續(xù)期問(wèn)題涉及到住宅民生，對(duì)老百姓利益影響巨大。雖然從理論上說(shuō)土地所有權(quán)人收回土地，再續(xù)期有權(quán)收費(fèi)，但涉及到那么多老百姓利益，怎么做比較合適？能不能畫(huà)一個(gè)杠杠，比如如果用以居住而不是投資炒作，不跟老百姓收錢？但是如果是用做炒作，轉(zhuǎn)讓之前是不是要補(bǔ)交土地使用權(quán)出讓金，我覺(jué)得這可以考慮。要分情況，不能一刀切。
企業(yè)如果到70年滿時(shí)續(xù)期收費(fèi)，我覺(jué)得那是正當(dāng)?shù)模驗(yàn)樗巧虡I(yè)行為，政府有權(quán)從商業(yè)行為里收取費(fèi)用。那么老百姓炒作房地產(chǎn)，也轉(zhuǎn)為商業(yè)形式，是不是有權(quán)利從這部分收錢，我覺(jué)得這些是可以考慮，是可以研究的。
中國(guó)人民大學(xué)教授楊立新：
應(yīng)當(dāng)補(bǔ)交20年與70年的出讓金差價(jià)
溫州市的居民住宅建設(shè)用地使用權(quán)存在20年、30年以至于70年等不同情形，目前到期的是20年期間的建設(shè)用地使用權(quán)。據(jù)調(diào)查，在重慶，當(dāng)時(shí)為了降低房?jī)r(jià)，讓百姓能夠買上房，推出50年期間的住宅建設(shè)用地使用權(quán)，也不同于70年住宅建設(shè)用地使用權(quán)的期間。溫州此次之所以引起輿論關(guān)注，在于其提出20年土地使用權(quán)到期后，要繳納房產(chǎn)價(jià)格三分之一的出讓金才能延期。
我的看法是：
第一，住宅建設(shè)用地使用權(quán)的期間屆滿，必須自動(dòng)續(xù)期。對(duì)此，任何人、任何機(jī)關(guān)包括各級(jí)人民政府都不得違背這一規(guī)定。
第二，住宅建設(shè)用地使用權(quán)的最高期間是70年，約定20年以及沒(méi)有達(dá)到70年期間的，首先應(yīng)當(dāng)自動(dòng)續(xù)期至70年。
第三，對(duì)于沒(méi)有達(dá)到最高期間續(xù)期70年的，是否應(yīng)當(dāng)補(bǔ)交出讓金。應(yīng)當(dāng)考慮到：一是70年的使用期間和20年等期間不同，出讓金的數(shù)額是不一樣的；二是政府出讓20年的土地使用權(quán)，續(xù)期如果不補(bǔ)交出讓金，政府的利益會(huì)受到損失；三是如果20年等期間的住宅建設(shè)用地使用權(quán)的業(yè)主在續(xù)期時(shí)不補(bǔ)交出讓金，對(duì)其他已經(jīng)繳納了70年出讓金的業(yè)主而言，是不公平的。因此，20年的期間屆滿自動(dòng)續(xù)期的，業(yè)主應(yīng)當(dāng)補(bǔ)交20年與70年土地使用權(quán)期間的出讓金差價(jià)。
第四，具體出讓金差價(jià)的計(jì)算，應(yīng)當(dāng)按照出讓土地使用權(quán)當(dāng)時(shí)的出讓金價(jià)格計(jì)算。在補(bǔ)交出讓金時(shí)，應(yīng)當(dāng)計(jì)算20年的銀行貸款利息，由業(yè)主負(fù)擔(dān)。此外，不得再增加任何費(fèi)用。凡是與此方法不同的算法，結(jié)果高于這個(gè)計(jì)算方法的計(jì)算結(jié)果的，都是不正當(dāng)?shù)摹?/p>
全國(guó)人大法工委民法室巡視員扈紀(jì)華：自動(dòng)續(xù)期應(yīng)不附條件不分年限
《物權(quán)法》第149條所涉及的住宅建設(shè)用地使用權(quán)自動(dòng)續(xù)期，所謂“自動(dòng)”就是沒(méi)有任何條件和行為，“自動(dòng)續(xù)期”指的是用地使用權(quán)到期，不附帶任何條件和行為進(jìn)行續(xù)期。
用地使用權(quán)的自動(dòng)續(xù)期，并沒(méi)有設(shè)置前提是針對(duì)20年、30年，還是70年�！段餀�(quán)法》立法前，有的地方的建設(shè)用地使用權(quán)存在20年、30年的情形，比如青島、深圳等地�！段餀�(quán)法》中沒(méi)有明確規(guī)定，建設(shè)用地使用權(quán)的年限不滿70年的如何自動(dòng)續(xù)期。這就意味著，自動(dòng)續(xù)期并不要求區(qū)分多少年。20年到70年，中間相差50年，是不是要補(bǔ)齊這50年的建設(shè)用地使用權(quán)的費(fèi)用呢？法律沒(méi)有具體要求。如果區(qū)分20年和70年的使用年限，補(bǔ)齊兩者建設(shè)用地費(fèi)用，就是在法律之外又畫(huà)蛇添足了，是替自動(dòng)續(xù)期又加了條件。
《物權(quán)法》重要的立法指導(dǎo)思想和立法目的之一，就是使老百姓安居樂(lè)業(yè)，說(shuō)得最多的一句話就是“有恒產(chǎn)者有恒心”。立法要充分考慮到老百姓的切身利益和福祉，考慮到中國(guó)的國(guó)情。
2005年，在《物權(quán)法》進(jìn)行起草的時(shí)候，法律委員會(huì)在向全國(guó)人大常委會(huì)匯報(bào)時(shí)，有相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)土地使用權(quán)到期后的續(xù)期申請(qǐng)人提出了疑問(wèn)，一棟公寓多戶居住，建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿，是由住戶個(gè)人申請(qǐng)續(xù)期，還是業(yè)主委員會(huì)統(tǒng)一續(xù)期，意見(jiàn)不一致時(shí)怎么辦？這需要明確。
2005年9月，時(shí)任全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)吳邦國(guó)，專門聽(tīng)取了參與立法的專家部門對(duì)《物權(quán)法》有關(guān)問(wèn)題的匯報(bào)，其中就包括建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期如何收費(fèi)的問(wèn)題。當(dāng)時(shí)就有人提出意見(jiàn)，認(rèn)為業(yè)主買房時(shí)，已經(jīng)支付了土地出讓金，續(xù)期后就不應(yīng)再交費(fèi)；還有人認(rèn)為，續(xù)期應(yīng)交少量的土地使用費(fèi)。也有另一種觀點(diǎn)，認(rèn)為續(xù)期后的土地使用費(fèi)和期限可根據(jù)形勢(shì)的發(fā)展，到時(shí)再由國(guó)家另行規(guī)定。
雖然不同意見(jiàn)有很多，但大家的初衷是統(tǒng)一的，歸納起來(lái)，就是建設(shè)用地要區(qū)分住宅和非住宅，要千家萬(wàn)戶的老百姓統(tǒng)一去續(xù)期不可能，應(yīng)當(dāng)對(duì)居民住宅網(wǎng)開(kāi)一面，而且要不要收費(fèi)這個(gè)問(wèn)題也應(yīng)另當(dāng)別論。
因此，當(dāng)時(shí)有專家的觀點(diǎn)是，收費(fèi)的問(wèn)題，應(yīng)該隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況來(lái)確定，而且當(dāng)時(shí)距離使用權(quán)到期的時(shí)間還很長(zhǎng)，所以就把這個(gè)問(wèn)題留下了。
2006年10月，在向全國(guó)人大常委會(huì)提交第六次審議稿的時(shí)候，常委會(huì)組成人員認(rèn)為，對(duì)收費(fèi)問(wèn)題，一是大家意見(jiàn)不一致，二是《房地產(chǎn)管理法》明確規(guī)定無(wú)論住宅還是非住宅都要提前一年申請(qǐng)，之后再交費(fèi)，這與《物權(quán)法》的規(guī)定也不一致。另外，國(guó)家政策對(duì)此還需要進(jìn)一步考慮。在這樣的情況下，匆忙做出收費(fèi)相關(guān)的規(guī)定，比較欠妥，所以沒(méi)有再做進(jìn)一步的規(guī)定。
當(dāng)初在起草《物權(quán)法》時(shí)，在用地期限方面，也有法律委員會(huì)的專家提出，現(xiàn)行住宅用地使用權(quán)期限太短，建議延長(zhǎng)為100年或者150年。有的則建議取消使用年限的規(guī)定。但是考慮到其他土地管理政策法規(guī)，以及《物權(quán)法》的主旨，用地期限方面，就沒(méi)有寫(xiě)入。
北京航空航天大學(xué)教授龍衛(wèi)球：
住宅用房屬于民生應(yīng)該是低成本的
自動(dòng)續(xù)期問(wèn)題是一個(gè)重大的政策決斷，屬于立法問(wèn)題，不宜由地方政府或部門決定，應(yīng)由全國(guó)人大常委會(huì)作出立法解釋。我覺(jué)得，在現(xiàn)行的法律框架內(nèi)，有四種解決方案。
方案一，自動(dòng)續(xù)期，無(wú)需繳納土地使用費(fèi)，但地上物所有權(quán)發(fā)生滅失或重大改建則終止續(xù)期。此種情形當(dāng)加強(qiáng)危房監(jiān)管，以建筑法明確危房處理機(jī)制。
方案二，自動(dòng)續(xù)期，但需一次性繳納下一個(gè)期限土地出讓金，此時(shí)地上物所有人可以在新期限內(nèi)按照原有范圍和標(biāo)準(zhǔn)改造或者重建地上建筑物。同理，新地上物所有權(quán)在新地權(quán)持續(xù)期享有無(wú)礙。
方案三，自動(dòng)續(xù)期，但需繳納土地使用年金。將一次性土地使用費(fèi)轉(zhuǎn)為年金，相當(dāng)于地產(chǎn)稅，以土地面積和建筑面積按照特定計(jì)稅標(biāo)準(zhǔn)合計(jì)。年金滯納不交者，依據(jù)不同程度地上權(quán)產(chǎn)生不同失權(quán)效果。
方案四，自動(dòng)續(xù)期，無(wú)需繳費(fèi)，且無(wú)限期所有權(quán)化，回到類似1982年前城市宅基地所有權(quán)狀態(tài)。此種情形其實(shí)就是城市住房用地重新私有化。
同時(shí)，需要區(qū)分經(jīng)營(yíng)性和非經(jīng)營(yíng)性用地。住房建設(shè)用地具有民生性，為人民生活必需。所以，將來(lái)續(xù)期如果采取收費(fèi)，土地出讓使用費(fèi)也要區(qū)別于當(dāng)時(shí)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)時(shí)的使用費(fèi)，后者是向開(kāi)發(fā)商收取的一次性經(jīng)營(yíng)的使用費(fèi)。住房建設(shè)用地續(xù)期的費(fèi)用，大概向稅收的方向走。總之，要區(qū)分經(jīng)營(yíng)稅費(fèi)和非經(jīng)營(yíng)稅費(fèi)，對(duì)住宅采取低稅率。對(duì)住宅來(lái)說(shuō)，不管使用以上談到的哪個(gè)方案，都應(yīng)當(dāng)是低成本的。