誰在監(jiān)管15萬家中國國企
2013年，共有133名國有企業(yè)高管因與工作相關(guān)的事務(wù)被公訴或宣判，
共涉及19項(xiàng)刑法罪名，逾1/3與“貪”“腐”相關(guān)。巨大的反腐成果引來更多疑惑：
國企的監(jiān)管體制到底是怎樣運(yùn)行的？
在王岐山主導(dǎo)的中紀(jì)委的一系列反腐行動中，國企成為不容忽視的“戰(zhàn)場”。
據(jù)北京師范大學(xué)中國企業(yè)家犯罪預(yù)防研究中心發(fā)布的《2013中國企業(yè)家犯罪報(bào)告》，在2013年，共有133名國有企業(yè)高管因與工作相關(guān)的事務(wù)被公訴或宣判，共涉及19項(xiàng)刑法罪名。頻率最高的三項(xiàng)為：受賄罪56人次， 貪污罪39人次，挪用公款罪22人次，三項(xiàng)共占國企高管觸犯罪名總數(shù)的66.9%。所涉其余罪名按涉及人數(shù)依次為：私分國有資產(chǎn)罪，巨額財(cái)產(chǎn)來源不明罪，職務(wù)侵占罪，行賄罪和詐騙罪等。19項(xiàng)罪名中，逾1/3與“貪”“腐”相關(guān)。
巨大的反腐成果引來更多疑惑：如此多的國企高管“犯案”，國企的監(jiān)管體制到底是怎樣進(jìn)行的？或許已經(jīng)到了重新審視這一體制是否有效的時候了。
國資委：并不全方位覆蓋所有國企
中國國企共有多少家？《中國新聞周刊》從相關(guān)部門得到的數(shù)據(jù)為：共15萬余家。
按履行出資人職責(zé)的部門不同，國企可以分為由國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(以下簡稱國資委)履行出資人職能、監(jiān)管職責(zé)的企業(yè)；由中央?yún)R金投資有限責(zé)任公司(以下簡稱中央?yún)R金)代表國家財(cái)政部履行出資人職責(zé)的金融類企業(yè)，如四大商業(yè)銀行；由國務(wù)院履行出資人職責(zé)的單列企業(yè)，如中國出版集團(tuán)、中國煙草總公司、中國鐵路總公司等；以及由地方國資委履行出資人職責(zé)的企業(yè)。其中，前三種情況的國企，多被稱為“央企”。
而按照國有資產(chǎn)在企業(yè)中所占的比例，還可劃分為：國有獨(dú)資公司，國有控股公司，國有參股公司，以及特殊法人企業(yè)——由政府全額出資并明確其法人地位，由國家通過專門的法規(guī)和政策規(guī)范，被賦予強(qiáng)制性社會公共目標(biāo)、不受公司法規(guī)范的企業(yè)。如城市公交、城市綠化等。這類企業(yè)需要由公共財(cái)政給予補(bǔ)貼才能維持其正常運(yùn)行。
復(fù)雜的企業(yè)類型，直接導(dǎo)致了監(jiān)管制度的多樣化�！皣Y委的監(jiān)管并非全方位覆蓋所有國企，有些職責(zé)也并不是絕對的�！敝袊髽I(yè)改革與發(fā)展研究會副會長周放生對《中國新聞周刊》說。
以央企為例，國務(wù)院國資委直接監(jiān)管的113家央企中，前54家為副部級企業(yè)，其“一把手”的任免由中組部直接負(fù)責(zé)，國資委僅參與提名并協(xié)助考察。這54家央企二把手以下、總會計(jì)師以上的高管人事安排，則由國資委的企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員管理一局專門負(fù)責(zé)；后59家央企的高管任免，全部由國資委企干二局負(fù)責(zé)。
國務(wù)院國資委研究中心競爭力研究部部長許保利介紹，央企這種人事權(quán)力兩分法主要來自“歷史沿革”。前54家企業(yè)，有的成立之初便由副部級政府官員擔(dān)任老總，企業(yè)級別從成立就比較高，如1982年成立的中國海洋石油總公司，首任總經(jīng)理是時任石油工業(yè)部副部長秦文彩；另一些，雖然成立時級別不高，但后來又有曾擔(dān)任過副部級職務(wù)的人員出任總經(jīng)理，因人漲級，便延續(xù)下來，如1998年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革后，電力工業(yè)部、煤炭工業(yè)部、冶金工業(yè)部等行業(yè)主管部門被撤銷，一批“失業(yè)”的副部級領(lǐng)導(dǎo)成了原部委下屬的國企老總，這些企業(yè)便隨之升格。副部級干部由中央直管的性質(zhì)，導(dǎo)致這些企業(yè)日后一把手的任免也由中組部負(fù)責(zé)，慢慢就形成了傳統(tǒng)。
此外，由中央?yún)R金、財(cái)政部履行出資人職責(zé)的國有金融企業(yè)，由國務(wù)院履行出資人職責(zé)的煙草總公司、中鐵總公司等，也多屬副部級央企，其一把手任免由中組部掌管。
央企監(jiān)管的分類，也被復(fù)制到地方層面。唯一的不同是，各地方性商業(yè)銀行或金融機(jī)構(gòu)，均由地方國資委統(tǒng)一監(jiān)管。
分類監(jiān)管：人、事、資產(chǎn)
國資委下設(shè)23個廳局，其主要職責(zé)概括起來為：管人、管事、管資產(chǎn)。
除了企干一局、二局負(fù)責(zé)高管任免外，國資委綜合局主要負(fù)責(zé)高管業(yè)績的考核。高管收入一般由基礎(chǔ)薪酬和績效薪酬組成。與此同時，國資委也負(fù)責(zé)控制國企高管與員工的薪酬差，盡量保持企業(yè)內(nèi)部公平。
一名業(yè)內(nèi)人士向《中國新聞周刊》介紹，國企高管的績效薪酬一般不會超過基薪的5倍，而基薪不會因?yàn)闃I(yè)績好壞而變化。“也就是說，業(yè)績再好，績薪也有一個封頂?shù)臄?shù)；但業(yè)績不好，基薪也不會受到影響�！�
長期研究國資監(jiān)管的許保利指出，央企高管薪酬不透明是一個大問題，除了國資委，公眾完全沒有信息來源渠道�！爸员Ｃ�，”許保利分析，“一是因?yàn)閲箝g差別巨大，如果全部披露，可能引起那些收入相對較低的企業(yè)高管的不滿；二是擔(dān)心可能引發(fā)公眾對高薪的質(zhì)疑；三是鑒于國企機(jī)關(guān)化、行政化的管理體制，一些與國企高管同級別的官員或許會心生不平。”
要想了解國企高管的年薪，只能通過其他渠道。比如，2010年初，國務(wù)院國資委主任李榮融出席北大光華新年管理論壇時曾說過，“現(xiàn)在央企高管年收入最多的是中國移動老總王建宙，2007年是133萬元。”而據(jù)《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道》消息，2012年208家上市央企年報(bào)中，中國國際海運(yùn)集裝箱(集團(tuán))股份有限公司總經(jīng)理麥伯良以998萬的年薪排名第一，董事長李建紅年薪未見披露。中集集團(tuán)雖不屬國資委直管的113家央企，但其兩大股東中國遠(yuǎn)洋運(yùn)輸總公司、招商局集團(tuán)，均為國資委下54家副部級企業(yè)。
對高管薪酬起決定性作用的，是對企業(yè)經(jīng)營業(yè)績的考核，由國資委財(cái)務(wù)監(jiān)督與考核評價局、產(chǎn)權(quán)管理局、收益管理局負(fù)責(zé)。每年年初，各央企都要與國資委簽訂經(jīng)營業(yè)績考核合同，制定業(yè)績目標(biāo)。業(yè)內(nèi)人士透露，雙方常會對業(yè)績目標(biāo)討價還價，但“主要由國資委說了算”。
這份合同也成為每年年底國資委對各企業(yè)的業(yè)績核算的基礎(chǔ)。不過，上述業(yè)內(nèi)人士說，一些和國資委“關(guān)系好一點(diǎn)兒”的央企年終核算也不全是公事公辦，有些企業(yè)也會在結(jié)果公布前與國資委“溝通”“商榷”，以便完成年初制定的考核合同。
“管事”的主要內(nèi)容則是對國企戰(zhàn)略發(fā)展方向、投資事項(xiàng)等的審核。國資委規(guī)劃發(fā)展局，會對企業(yè)的投資行為進(jìn)行核定，但其間也有細(xì)分。如企業(yè)向“主業(yè)”領(lǐng)域投資，只需向規(guī)劃局備案；若欲向“非主業(yè)”投資，則須由國資委審核批準(zhǔn)。許保利告訴《中國新聞周刊》，由于這種限制，國企目前在主業(yè)投資的比例很高，達(dá)90%以上。
企業(yè)經(jīng)營領(lǐng)域“主業(yè)”“非主業(yè)”的劃分，也由國資委核定。如企業(yè)請求變更主業(yè)，國資委便根據(jù)企業(yè)報(bào)送的有關(guān)材料，決定批準(zhǔn)與否。 “其實(shí)主業(yè)的增減，很大程度上還是依賴于企業(yè)，”許保利說，“畢竟，最后開展經(jīng)營的不是國資委”。
除國資委“主抓”，中紀(jì)委、審計(jì)署也對國企負(fù)有監(jiān)管職責(zé)。另外，和民企一樣，國企也要受到工商、稅務(wù)、環(huán)保等部門的統(tǒng)一管理。由于經(jīng)營領(lǐng)域各異，不同國企還要接受各行業(yè)主管部門的領(lǐng)導(dǎo)，比如中石油受發(fā)改委、能源局制約，神華集團(tuán)的主管部門是煤炭工業(yè)協(xié)會，做進(jìn)出口貿(mào)易的國企則須與海關(guān)、檢驗(yàn)檢疫部門打交道。
從監(jiān)事會、議事制度到紀(jì)委書記
國資委對企業(yè)內(nèi)部運(yùn)作的監(jiān)管則主要依靠國有重點(diǎn)大型企業(yè)監(jiān)事會。
國有重點(diǎn)大型企業(yè)監(jiān)事會脫胎于1998年成立的“稽查特派員制度”，2000年更名。為保證監(jiān)督權(quán)的高規(guī)格，所有監(jiān)事會主席均由國務(wù)院直接任命，由副部級干部專職擔(dān)任。目前，監(jiān)事會共有28名主席，其中包括黑龍江省原副省長劉學(xué)良，最高人民法院原副院長李克，農(nóng)業(yè)部原總經(jīng)濟(jì)師楊堅(jiān)，中海油原副總經(jīng)理羅漢等。
監(jiān)事會由國務(wù)院派出，對國務(wù)院負(fù)責(zé)；監(jiān)事會監(jiān)督的企業(yè)名單，也由國務(wù)院最終決定。監(jiān)事會外聘會計(jì)師事務(wù)所，對企業(yè)進(jìn)行每年一至兩次的定期檢查；平時，還可以列席會議、查閱資料，與員工談話等。每個監(jiān)事會一般不超過20人，負(fù)責(zé)3至5家央企。
為防止監(jiān)事會與企業(yè)形成利益關(guān)系，所監(jiān)管企業(yè)每三年輪換一次。但想完全脫離二者間的利益鏈條并非易事。據(jù)一名業(yè)內(nèi)人士向《中國新聞周刊》透露，憑借與監(jiān)事會主席的特殊關(guān)系，從其所監(jiān)管企業(yè)獲得好處，也是一條隱蔽的腐敗途徑。
據(jù)國資委官網(wǎng)，2010年2月的監(jiān)事會年會總結(jié)了上一年的工作情況：監(jiān)事會全年累計(jì)報(bào)送當(dāng)期監(jiān)督信息簡報(bào)283份，提交季度和月度報(bào)告338份；提交監(jiān)督檢查報(bào)告132份、專項(xiàng)報(bào)告和情況報(bào)告55份，國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同志在報(bào)告上批示46次；提出整改建議730條，揭示重大事項(xiàng)222個。但有業(yè)內(nèi)人士指出，發(fā)現(xiàn)問題是監(jiān)事會體現(xiàn)自己存在的一種方式，至于這些問題的價值，智者見智，“有些，屬于不疼不癢”。
除此以外，國資委還設(shè)有專門的紀(jì)委監(jiān)察局，監(jiān)管113家央企中的違法違紀(jì)問題，負(fù)責(zé)傳達(dá)文件、宣傳教育，以及針對一些企業(yè)開展檢查。
但北京航空航天大學(xué)廉潔研究與教育中心主任、公共管理學(xué)院教授任建明并不看好其效果，認(rèn)為這屬于“父親管兒子式”的監(jiān)督，其中難免有袒護(hù)之情�；蛟S可以佐證的是，2013年7月，新華社《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者王文志第一次在微博上實(shí)名舉報(bào)華潤集團(tuán)董事長宋林。當(dāng)時，國資委有關(guān)部門負(fù)責(zé)人表示：已注意到舉報(bào)，如存在違法違紀(jì)問題，將嚴(yán)肅處理。但其后再無下文。直到9個月后，王文志再次實(shí)名舉報(bào)，中央紀(jì)委監(jiān)察部隨即向外界公布，宋林涉嫌嚴(yán)重違紀(jì)違法，正接受組織調(diào)查。
國企內(nèi)部也有相關(guān)制約腐敗機(jī)制。比如，2010年7月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)國有企業(yè)貫徹落實(shí)“三重一大”決策制度的意見》，不僅對重大決策、重要人事任免、重大項(xiàng)目安排和大額度資金運(yùn)作的內(nèi)容進(jìn)行了解釋，還對“三重一大”的決策程序、實(shí)施監(jiān)督做出規(guī)范。一位北京市屬國企前高管告訴《中國新聞周刊》，他所在的公司在“三重一大”決策上一直遵循這個文件。
此外，國企內(nèi)部各層級管理人員有明確的資金使用權(quán)限。上述北京市屬國企前高管介紹，“舉個簡單的例子，三級子公司老總的審批權(quán)是100萬，100萬以下他個人可以批，100萬以上必須管理層集體研究；管理層的集體權(quán)限可能是300萬，300萬以上的資金使用就要向二級子公司報(bào)批�！逼髽I(yè)規(guī)模越大、資金實(shí)力越雄厚，各層級的審批權(quán)限也就越高。當(dāng)然，他也表示，這種限制是“防君子不防小人”，“各層級的高管如果想腐敗，也完全有可能超越自己的資金審批權(quán)限，只要向上申報(bào)時在材料里弄虛作假，不被人查出來就行�！�
一些大型國企內(nèi)部層級太多，監(jiān)管觸手難以伸到所有角落。前國企高管、現(xiàn)中歐聯(lián)合投資有限公司副董事長高志凱向《中國新聞周刊》描述，某央企集團(tuán)下共有6級子公司，“每個級別都有一個總經(jīng)理，每個總經(jīng)理都在跑預(yù)算。預(yù)算要來了，最后都要花出去。”
紀(jì)委書記是國企監(jiān)管的重要角色，但紀(jì)委書記在企業(yè)的地位卻十分尷尬。紀(jì)委書記所需監(jiān)管的對象，級別多在自己之上；有的級別雖然低，又可能同高級別者有著密切關(guān)系。一位國企紀(jì)委書記曾這樣向國資委一位內(nèi)部人士“求助”：你們能不能規(guī)范一下，我們到底該管啥、不該管啥？
一位業(yè)內(nèi)人士為《中國新聞周刊》描述了國企紀(jì)委書記的日常工作：同一個樓道里，別人都在跑生產(chǎn)、跑融資，只有紀(jì)委書記坐在辦公室看報(bào)紙、學(xué)文件。接到上級的紀(jì)檢監(jiān)察任務(wù)，除了宣傳教育，幾乎無所作為；即便眼睛永遠(yuǎn)盯著別人的手表、汽車，也無法找出腐敗分子。
“現(xiàn)在都送子女出國上學(xué)，這是一根軟肋。”一名與國企高管多有接觸的人士向《中國新聞周刊》透露，誰能在擇校的問題上出力、在國外幫忙照顧子女、甚至直接給孩子錢，誰就能瞬間拉近關(guān)系�！斑@種方法非常有效。因?yàn)檎l對孩子好，孩子馬上就會給家長反饋�！鄙鲜鋈耸空f。這種方式非常隱蔽，不易被發(fā)現(xiàn)。
國企反腐的另一個難點(diǎn)是：國企中最重要的三個職位董事長、總經(jīng)理和黨委書記，現(xiàn)實(shí)中多由兩人擔(dān)任。要么是董事長與黨委書記由一人擔(dān)任；要么是一人肩挑董事長總經(jīng)理兩個職位，無論哪種組合，都會形成高度集權(quán)，不利于權(quán)力相互制衡。在高志凱看來，“正確方法應(yīng)該是人、財(cái)、物分權(quán)制約，不論個人級別高低，公司內(nèi)部都應(yīng)有相互制約機(jī)制，形成有效監(jiān)管”。
他認(rèn)為美國通用電氣公司是一個值得學(xué)習(xí)的范本。通用電氣的分支遍布100多個國家，全集團(tuán)卻只有一個采購部。集團(tuán)老總想要買臺筆記本電腦，也要向采購部申報(bào)，再統(tǒng)一采買。整個公司的決策權(quán)、支配權(quán)、執(zhí)行權(quán)分開，各部門相互制衡，相互監(jiān)督。
誰的國企
不過，北京師范大學(xué)法學(xué)院與刑科院黨委書記、企業(yè)家犯罪預(yù)防研究中心主任張遠(yuǎn)煌認(rèn)為，國企監(jiān)管的真正難題，是國企所有者的缺位，導(dǎo)致企業(yè)高管角色意識錯位。高志凱也認(rèn)為，要想解決國企腐敗及其他結(jié)構(gòu)性問題，必須明確誰是國企真正的股東。“毫無疑問，對于央企來說，真正的終極股東是我們?nèi)w13.6億國民�！�
不少國家在這方面有豐富的經(jīng)驗(yàn)可供借鑒。比如，北歐最大的石油企業(yè)挪威國家石油公司，由國家100%出資，公司每年的收支盈余、凈資產(chǎn)等信息全部公開，還會把一定比例的利潤轉(zhuǎn)入國家石油基金，受益者是全體挪威國民。公司和基金會不僅提供簡明扼要的信息披露，讓不懂財(cái)務(wù)的公民能看懂“我”在其中賺了多少錢，也制作詳盡的專業(yè)報(bào)表，以便專業(yè)人士監(jiān)督檢查。盡管這些錢并沒實(shí)際發(fā)到每個公民手中，但挪威國民都認(rèn)為國家石油公司與自己息息相關(guān)。
新加坡國企淡馬錫公司則每年向國民分紅。國民可以選擇取現(xiàn)，也可以放在公司里繼續(xù)投資。
然而中國的國企尚未形成一種機(jī)制：既讓每位國民意識到自己是國企的終極股東，國企的興衰成敗與自己的切身利益息息相關(guān)，也使企業(yè)管理者意識到自己對全國人民的責(zé)任。高志凱說，“如果讓國企高管們畫一張利益攸關(guān)者圖表，他們可能會先畫出中組部、中紀(jì)委、國資委、發(fā)改委、財(cái)政部等黨和政府權(quán)力部門。接下來可能是工商、稅務(wù)、海關(guān)等職能部門�？峙聸]有哪位高管會說13.6億中國人是國企真正的股東�！彼J(rèn)為，如果不在全社會大力普及國企為全民所有的共識，“國企腐敗很難根治”。(記者/滑璇 實(shí)習(xí)生高未淼對本文亦有貢獻(xiàn))