中央一號(hào)文件是中共中央每年發(fā)布的第一份文件，一號(hào)文件中聚焦的主題往往是國(guó)家當(dāng)前需要重點(diǎn)關(guān)注和亟須解決的問(wèn)題，在全年工作中具有綱領(lǐng)性和指導(dǎo)性的地位，因此歷年的一號(hào)文件都會(huì)受到各界的高度關(guān)注。

　　2015年中央一號(hào)文件不僅再次聚焦三農(nóng)問(wèn)題，更是首次為農(nóng)村法治體系化指明了方向。

　　中央一號(hào)文件何以頻頻鎖定“三農(nóng)”

　　細(xì)數(shù)改革開(kāi)放以來(lái)的多份中央一號(hào)文件，其中以“三農(nóng)”為主題的一號(hào)文件共有17個(gè)。這17個(gè)文件并非一直連續(xù)，中間有過(guò)中斷。

　　上世紀(jì)80年代初，在農(nóng)村改革如火如荼推進(jìn)的大背景下，從1982年到1986年，中央連續(xù)5年發(fā)布以農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民為主題的五個(gè)一號(hào)文件，對(duì)當(dāng)時(shí)的農(nóng)村改革和農(nóng)業(yè)發(fā)展作出具體部署。18年后，自2004年起，中央一號(hào)文件又連續(xù)12年聚焦“三農(nóng)”。

　　盤(pán)點(diǎn)新世紀(jì)以來(lái)的這12份中央一號(hào)文件，其中既有針對(duì)“三農(nóng)”工作全局的，也有專門(mén)針對(duì)農(nóng)業(yè)科技、農(nóng)田水利、新農(nóng)村建設(shè)等專項(xiàng)工作的。一號(hào)文件連續(xù)12次鎖定“三農(nóng)”，凸顯出“三農(nóng)”問(wèn)題在中國(guó)“重中之重”的地位。

　　一號(hào)文件涉農(nóng)傳統(tǒng)為何在上世紀(jì)80年代中斷？對(duì)這一問(wèn)題當(dāng)時(shí)全國(guó)從上到下有這樣一種認(rèn)識(shí)：上世紀(jì)80年代的改革從農(nóng)村開(kāi)始，基本問(wèn)題已經(jīng)解決了，今后重要問(wèn)題都在城市，工作重心也從農(nóng)村開(kāi)始轉(zhuǎn)到城市。

　　那么，時(shí)隔18年后，一號(hào)文件為何又重新鎖定“三農(nóng)”？這背后又有著更為深刻的背景：上個(gè)世紀(jì)末，我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境出現(xiàn)復(fù)雜局面，農(nóng)民收入增幅連續(xù)幾年低速徘徊在4%以下。此外，城市改革經(jīng)過(guò)10多年“加速跑”后，城鄉(xiāng)發(fā)展嚴(yán)重失衡，影響到了小康社會(huì)建設(shè)進(jìn)程。

　　今天，在中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展步入新常態(tài)的背景下，2015年中央一號(hào)文件繼續(xù)鎖定“三農(nóng)”，表明“三農(nóng)”問(wèn)題在中國(guó)“重中之重”的地位非但沒(méi)有弱化，反而更為加強(qiáng)。當(dāng)前，中國(guó)正處在四化建設(shè)和全面實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)的關(guān)鍵時(shí)期、沖刺階段。全面建成小康社會(huì)，不能缺了農(nóng)村這一頭。四化建設(shè)，必須補(bǔ)齊農(nóng)業(yè)這一短板。在國(guó)家各項(xiàng)工作中，“三農(nóng)”的重要屬性仍十分明顯。這些因素決定“三農(nóng)”仍是中央亟須和重點(diǎn)部署的工作，也正是緣于此，今年的中央一號(hào)文件第12次將靶心鎖定“三農(nóng)”。

　　農(nóng)民法治觀念存在四大誤區(qū)：一是重人治，輕法治；二是重結(jié)果，輕規(guī)則；三是重守法，輕用法；四是重信訪，輕法律

　　法治的生命在于落地，在于施行，在于進(jìn)入廣大民眾心中。由于我國(guó)有一半以上是農(nóng)村人口，再結(jié)合目前農(nóng)村的法治狀況和農(nóng)民的法律意識(shí)調(diào)研數(shù)據(jù)來(lái)看，我國(guó)法治建設(shè)的基點(diǎn)、重點(diǎn)和難點(diǎn)在農(nóng)村

　　若要使農(nóng)民走出法治觀念的誤區(qū)、突破當(dāng)前制約農(nóng)村法治建設(shè)的瓶頸，不僅要進(jìn)一步普及法律知識(shí)，還需在民主實(shí)踐中增強(qiáng)農(nóng)民的法律知識(shí)。同時(shí)，為農(nóng)民用法提供制度渠道和平臺(tái)也至關(guān)重要

　　2月1日，2015年中央一號(hào)文件發(fā)布。這個(gè)題為《關(guān)于加大改革創(chuàng)新力度 加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的若干意見(jiàn)》的文件不僅再次聚焦三農(nóng)問(wèn)題，更是首次為農(nóng)村法治體系化指明了方向。

　　“農(nóng)村是依法治國(guó)的基點(diǎn)、重點(diǎn)和難點(diǎn)，農(nóng)村的法治狀況決定中國(guó)的法治狀況，農(nóng)民的法治意識(shí)決定中國(guó)的法治能走多遠(yuǎn)�！比A中師范大學(xué)中國(guó)農(nóng)村研究院院長(zhǎng)徐勇教授在接受《法制日?qǐng)?bào)》記者采訪時(shí)說(shuō)。

　　法治建設(shè)的重點(diǎn)難點(diǎn)在農(nóng)村

　　中央一號(hào)文件稱，農(nóng)村是法治建設(shè)相對(duì)薄弱的領(lǐng)域，必須加快完善農(nóng)業(yè)農(nóng)村法律體系，同步推進(jìn)城鄉(xiāng)法治建設(shè)，善于運(yùn)用法治思維和法治方式做好“三農(nóng)”工作。同時(shí)要從農(nóng)村實(shí)際出發(fā)，善于發(fā)揮鄉(xiāng)規(guī)民約的積極作用，把法治建設(shè)和道德建設(shè)緊密結(jié)合起來(lái)。

　　“法治中國(guó)建設(shè)包括法治國(guó)家、法治政府和法治社會(huì)建設(shè)。法治社會(huì)建設(shè)的重點(diǎn)和難點(diǎn)在基層，特別是農(nóng)村�！比A中師范大學(xué)法學(xué)院副院長(zhǎng)、中國(guó)城鄉(xiāng)基層法治研究中心主任丁文說(shuō)，在農(nóng)村，由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，再加之城鄉(xiāng)二元分割體制的存在，法治這一上層建筑相對(duì)來(lái)說(shuō)比較滯后，例如糾紛解決、法治運(yùn)行并未在既有的規(guī)則之上進(jìn)行。

　　自2009年以來(lái)，華中師范大學(xué)中國(guó)農(nóng)村研究院對(duì)全國(guó)31個(gè)省(市、自治區(qū))200多個(gè)村進(jìn)行每年兩次的大規(guī)模抽樣調(diào)查，取得了大量的第一手調(diào)研數(shù)據(jù)。

　　徐勇和丁文是華中師大中國(guó)農(nóng)村研究院2014年“百村觀察”項(xiàng)目“農(nóng)村法治建設(shè)”專題調(diào)查的負(fù)責(zé)人。

　　根據(jù)專項(xiàng)調(diào)查，華中師范大學(xué)于2014年10月31日發(fā)布了《中國(guó)農(nóng)民政治狀況發(fā)展報(bào)告》。報(bào)告的研究數(shù)據(jù)主要來(lái)源于2014年的“百村觀察”項(xiàng)目“農(nóng)村法治建設(shè)”專題調(diào)查和2013年的“百村觀察”項(xiàng)目。

　　報(bào)告稱，中國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)，以普法宣傳和基層司法服務(wù)為重點(diǎn)的農(nóng)村法治建設(shè)，推動(dòng)法律制度、法律意識(shí)、法治觀念等深入到農(nóng)民日常生活。

　　丁文告訴《法制日?qǐng)?bào)》記者，在242個(gè)受訪村莊中，有178個(gè)村莊開(kāi)展了普法宣傳教育活動(dòng)，占比73.55%。從農(nóng)民守法意識(shí)來(lái)看，在4125位受訪農(nóng)民中，有3687位農(nóng)民認(rèn)為“只要是法律都必須遵守”，占比89.38%。

　　根據(jù)調(diào)查數(shù)據(jù)分析顯示，當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村法治建設(shè)主要面臨四大瓶頸：一是法治體系不完善，無(wú)法滿足實(shí)際發(fā)展需要。二是法治運(yùn)行不規(guī)范，基層政府不依法辦事、侵害農(nóng)民權(quán)益行為時(shí)有發(fā)生。三是法治服務(wù)形式單一、載體缺失、內(nèi)容缺乏，導(dǎo)致“有法難用”困局。四是農(nóng)民法治意識(shí)薄弱，用法意愿較低，面臨“有法不用”難題。

　　徐勇表示，法治的生命在于落地，在于施行，在于進(jìn)入廣大民眾心中。由于我國(guó)有一半以上是農(nóng)村人口，再結(jié)合目前農(nóng)村的法治狀況和農(nóng)民的法律意識(shí)調(diào)研數(shù)據(jù)來(lái)看，我國(guó)法治建設(shè)的基點(diǎn)、重點(diǎn)和難點(diǎn)在農(nóng)村。

　　農(nóng)民法治觀念和意識(shí)存在誤區(qū)

　　“之所以會(huì)如此，一方面是由于近年來(lái)我國(guó)普法宣傳和基層司法服務(wù)進(jìn)程的加快，農(nóng)民的法律意識(shí)和法治觀念均有所提升，另一方面，則與農(nóng)民在法治觀念與法治意識(shí)存在誤區(qū)不無(wú)關(guān)聯(lián)�！倍∥恼f(shuō)。

　　報(bào)告顯示，農(nóng)民法治觀念存在四大誤區(qū)：一是重人治，輕法治；二是重結(jié)果，輕規(guī)則；三是重守法，輕用法；四是重信訪，輕法律。在3993名受訪農(nóng)民中，四成多農(nóng)民不知曉憲法，甚至有1799名農(nóng)民不知道村民委員會(huì)組織法。在運(yùn)用法律方面，4125名受訪農(nóng)民中，66.93%的人選擇“不到萬(wàn)不得已不會(huì)訴諸法律”，還有51.50%的農(nóng)民表示“打官司太麻煩”。

　　法治思維的一個(gè)重要表現(xiàn)形式，即在于重視規(guī)則和程序，通過(guò)制度化和規(guī)范化渠道來(lái)看待和解決問(wèn)題。然而目前還有不少農(nóng)民囿于“重結(jié)果，輕規(guī)則”的觀念誤區(qū)，程序意識(shí)和規(guī)則意識(shí)有待提升。

　　中國(guó)人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院教授鄭風(fēng)田告訴《法制日?qǐng)?bào)》記者，中國(guó)農(nóng)村縣以下的民眾法治意識(shí)與城市居民有很大差距，比如很多人“信訪不信法”。因此，依法治國(guó)的重點(diǎn)實(shí)質(zhì)在農(nóng)村。

　　為農(nóng)村法治建設(shè)提供行動(dòng)綱領(lǐng)

　　受訪專家均認(rèn)為，2015年中央一號(hào)文件細(xì)節(jié)性的規(guī)定，是對(duì)十八屆四中全會(huì)提出依法治國(guó)的具體落實(shí)。

　　“提高基層法治水平是依法治國(guó)的目標(biāo)，中央一號(hào)文件意在讓農(nóng)村法治建設(shè)更加體系化�！倍∥恼f(shuō)。

　　鄭風(fēng)田認(rèn)為，2015年中央一號(hào)文件關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村法治建設(shè)方面有兩大亮點(diǎn)，一是“實(shí)踐證明行之有效、立法條件成熟的，要及時(shí)上升為法律。對(duì)不適應(yīng)改革要求的法律法規(guī)，要及時(shí)修改和廢止�！绷硪粋�(gè)亮點(diǎn)是，“抓緊修改農(nóng)村土地承包方面的法律”。

　　“一般來(lái)說(shuō)政策的變化性都比較大，并且時(shí)效很短，如果將好的政策上升為法律，可以避免因政策變化引發(fā)的不穩(wěn)定，同時(shí)效果也更為持久。這也可以為依法治國(guó)起到推動(dòng)作用�！编嶏L(fēng)田說(shuō)。

　　一號(hào)文件還提出，農(nóng)村重大改革要于法有據(jù)。鄭風(fēng)田認(rèn)為，農(nóng)村改革必然涉及利益調(diào)整，因此更需要用法律為改革保駕護(hù)航。

　　在丁文看來(lái)，與往年中央一號(hào)文件相比，2015年一號(hào)文件更具體，更具有可操作性，可以說(shuō)為農(nóng)村法治建設(shè)提供了行動(dòng)綱領(lǐng)和方案，并指明了方向。

　　丁文告訴記者，這可以分兩個(gè)層面來(lái)理解，首先是為加強(qiáng)農(nóng)村法治建設(shè)提供了方法和途徑，這其中包括為加強(qiáng)和完善農(nóng)業(yè)市場(chǎng)，在立法上有法可依；同時(shí)，在做好農(nóng)村立法的同時(shí)，重視鄉(xiāng)規(guī)民約的積極作用。

　　另一個(gè)層面是，2015年中央一號(hào)文件的內(nèi)容更全面、具體。比如第28條提出健全農(nóng)村產(chǎn)權(quán)保護(hù)法律制度；第29條提出健全農(nóng)業(yè)市場(chǎng)規(guī)范運(yùn)行法律制度，這主要是為了增加農(nóng)村人口的財(cái)政性收入；第30條提出健全“三農(nóng)”支持保護(hù)法律制度，這是在保護(hù)農(nóng)村人口的相關(guān)權(quán)益。這些都是農(nóng)村法治建設(shè)的重要內(nèi)容。

　　徐勇建議，若要使農(nóng)民走出法治觀念的誤區(qū)、突破當(dāng)前制約農(nóng)村法治建設(shè)的瓶頸，不僅要進(jìn)一步普及法律知識(shí)，還需在民主實(shí)踐中增強(qiáng)農(nóng)民的法律知識(shí)。因?yàn)檗r(nóng)民的法治觀念不是先天的，而是在民主實(shí)踐中逐步形成的。同時(shí)，為農(nóng)民用法提供制度渠道和平臺(tái)也至關(guān)重要�！　跤浾� 廉穎婷