深圳是一座濱海城市，地理位置優(yōu)越，海洋資源豐富。2013年，深圳將海洋經(jīng)濟確定為深圳未來四大產(chǎn)業(yè)之一。在深圳建設(shè)海洋強市的大背景下，《深圳市海域管理條例(草案稿)》(以下簡稱《條例》)日前破殼而出，在全國首創(chuàng)海洋使用與保護并行立法，將對我市海洋經(jīng)濟的發(fā)展產(chǎn)生積極作用。
海洋管理法制化迫在眉睫
深圳作為改革開放的前沿城市，經(jīng)過30多年的快速發(fā)展，土地資源緊缺的形勢愈加嚴(yán)峻。向海洋要資源、要空間、要發(fā)展已是大勢所趨。
事實上，早在2005年，深圳市就已經(jīng)著手了《條例》的研究起草工作，但由于時機尚不成熟，條例未能出臺。2012年，市政府進一步深化大部制改革，將規(guī)劃、土地、海洋統(tǒng)一管理，組建市規(guī)劃國土委(市海洋局)，《條例》的起草工作重新啟動。
2013年，深圳市明確將海洋經(jīng)濟確定為深圳未來四大產(chǎn)業(yè)之一。并且，國家層面提出了“海洋強國”和“21世紀(jì)海上絲綢之路”戰(zhàn)略。在這兩大背景下，加快發(fā)展深圳市的海洋事業(yè)顯得極為迫切。
與我國其他沿海經(jīng)濟發(fā)達城市相比，深圳目前海洋產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相對單一，海洋資源的開發(fā)利用有待進一步優(yōu)化。雖然深圳在海洋交通運輸業(yè)、海洋油氣業(yè)、濱海旅游業(yè)等方面取得長足發(fā)展，但是海洋電子信息、海洋生物、海洋高端裝備等為代表的海洋新興產(chǎn)業(yè)總體規(guī)模尚小，離深圳2008年提出的“海洋強市”的目標(biāo)還有一定的距離。
另外，由于深圳尚未制定出臺海域管理的相關(guān)法規(guī)，海域使用規(guī)劃、海域資源流轉(zhuǎn)、海岸帶管理等工作難以深入開展，海洋生態(tài)環(huán)境惡化現(xiàn)象仍未得到有效遏制，有些區(qū)域甚至還存在惡化趨勢，直接影響了深圳“海洋強市”戰(zhàn)略的落實。“如何對海洋進行規(guī)劃、環(huán)境保護、開發(fā)，是立法面臨的重要問題�！�
首創(chuàng)海洋使用與保護并行立法
深圳灣等需特別保護的區(qū)域，今后不再增設(shè)排污口；向深圳海域傾倒廢棄物最高可罰20萬元；30%排污費用于海洋保護及整治；深圳將引入市場化機制，推行海域使用權(quán)通過“招拍掛”等方式公開出讓……在剛剛出臺的《條例》中，記者看到了一系列具體而新穎的管理措施，7章81條的《條例》，內(nèi)容涵蓋了海洋規(guī)劃管理、環(huán)境保護、使用管理和監(jiān)督檢查等細(xì)則。
值得一提的是，《條例》不僅對海域使用進行了立法，同時也把海洋環(huán)境保護囊括在內(nèi)，這在國內(nèi)海洋規(guī)劃管理立法上尚屬首例。
“國內(nèi)其他城市大都對海洋環(huán)境保護和海域使用分別立法，《條例》則是采取了統(tǒng)一立法的模式�！薄稐l例》起草課題組主要負(fù)責(zé)人之一王甜甜告訴記者，海域使用的頻率、強度和密集度都遠(yuǎn)不如土地，但是海洋生態(tài)環(huán)境一旦破壞便難以恢復(fù)。所以，海域使用所主導(dǎo)的價值觀跟土地不太一樣�！昂Ｓ蚴褂酶訌娬{(diào)保護為先，開發(fā)為后�！苯y(tǒng)一立法的優(yōu)點在于，有助于將海洋環(huán)境保護和開發(fā)利用順暢銜接、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。
另外，《條例》的出臺將為我市踐行“海陸統(tǒng)籌”發(fā)展戰(zhàn)略提供立法支撐。以往城市的范圍只涉及陸域，而未涵蓋海域，因此陸地和海洋的規(guī)劃管理是分開的。但是，在“海陸統(tǒng)籌”的背景下，城市的總體規(guī)劃應(yīng)對海域的發(fā)展目標(biāo)、形態(tài)、功能布局、基礎(chǔ)設(shè)施等加以考慮；填海造地形成的土地也應(yīng)納入土地利用總體規(guī)劃。王甜甜說：“《條例》要求在整體規(guī)劃的前提下，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)海洋和陸地的發(fā)展�！�
最讓公眾關(guān)心的是，《條例》出臺后，深圳的海域資源市場化配置機制將得以建立完善。海域使用權(quán)作為一種用益物權(quán)，具有流轉(zhuǎn)性。海洋使用權(quán)可以通過審批以及招標(biāo)、拍賣、掛牌等公開出讓方式取得，同時也可以在二級市場上進行轉(zhuǎn)讓、繼承。
據(jù)專家介紹，基于國家及廣東省對海域使用審批權(quán)限的嚴(yán)格規(guī)定，深圳市具有審批權(quán)的海域使用情形相對有限，這也是海域使用市場化程度較低的原因之一。此次立法明確規(guī)定了深圳有審批權(quán)的海域，經(jīng)公告具有兩個以上意向用海人的，可以通過招標(biāo)、拍賣及掛牌等市場化方式取得，并進一步規(guī)范了海域使用二級市場，將對深圳海洋經(jīng)濟的發(fā)展產(chǎn)生積極作用。見習(xí)記者 陳文標(biāo)
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深圳海洋產(chǎn)業(yè)發(fā)展?jié)摿薮?/strong>
深圳在發(fā)展海洋經(jīng)濟方面擁有得天獨厚的優(yōu)勢。據(jù)了解，深圳擁有海域面積1145平方公里，海岸線257公里。同時，深圳地處珠江三角洲腹地，毗鄰香港，深圳海洋產(chǎn)業(yè)發(fā)展有利于輻射粵東、粵西，甚至帶動全國海洋經(jīng)濟聯(lián)動發(fā)展。
在深圳建設(shè)海洋強市的背景下，《條例》來得可謂恰逢其時。據(jù)深圳在2013年發(fā)布的《深圳市海洋產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃(2013-2020年)》，我市將重點發(fā)展海洋電子信息、海洋裝備、海洋生物、郵輪游艇四個產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，積極培育海水淡化、天然氣水合物(可燃冰)、深海礦產(chǎn)、海藻生物質(zhì)能等海洋資源利用產(chǎn)業(yè)。到2020年，全市海洋生產(chǎn)總值將達到3000億元。《條例》出臺后，將進一步完善對海域資源的市場化配置、優(yōu)化海洋工程建設(shè)審批機制，進而為促進深圳海洋產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供法制保障。
專家認(rèn)為，《條例》將加強對涉及海洋污染相關(guān)產(chǎn)業(yè)的規(guī)制�！稐l例》堅持“先保護，后利用”的原則，明確規(guī)定了海洋生態(tài)補償、海洋生態(tài)損害賠償以及海洋生態(tài)環(huán)境修復(fù)機制，進一步強化了用海單位對海洋環(huán)境保護的社會責(zé)任。 (陳文標(biāo))