記者萬靜
2015年輿論熱詞注定又要與“反壟斷”緊密相連了。美國高通公司因濫用市場支配地位被處罰60億元。也在2月份，國內(nèi)首例針對行政壟斷的行政訴訟一審判決新鮮出爐。
《法制日報》記者獨家獲悉，一直備受業(yè)界高度關(guān)注的深圳市斯維爾科技有限公司(以下簡稱斯維爾)，訴廣東省教育廳涉嫌行政壟斷一案有了一審結(jié)果。2月2日，廣州市中級人民法院認定省教育廳在“工程造價基本技能賽項”省級比賽中，指定廣聯(lián)達股份軟件有限公司(以下簡稱廣聯(lián)達)軟件為獨家參賽軟件的行為，違反反壟斷法規(guī)定。
這是反壟斷法實施近七年以來，我國首次產(chǎn)生訴行政壟斷的司法判決，無疑是我國反壟斷法實施中具有里程碑意義的事件。
獨家“指定”引發(fā)爭議
工程造價學(xué)是近年來建筑管理業(yè)內(nèi)的熱門專業(yè)，也是業(yè)內(nèi)職業(yè)培訓(xùn)及相關(guān)技能比賽的熱門項目。該技能的學(xué)習(xí)或比賽操作，都必須使用專業(yè)的軟件程序及其操作平臺來進行，而生產(chǎn)這類軟件程序的企業(yè)中，斯維爾、廣聯(lián)達、上海魯班軟件有限公司三家，占據(jù)了市場的主要份額。
2014年年初，教育部首次將“工程造價基本技能”列為“2013-2015年全國職業(yè)院校技能大賽”賽項之一。業(yè)內(nèi)習(xí)慣將由教育部組織的比賽稱為“國賽”，由各省組織的選拔比賽稱為“省賽”。4月1日，以廣東省教育廳、高職院校、行業(yè)企業(yè)等組成的工程造價廣東“省賽”組委會發(fā)通知稱，大賽由廣東省教育廳主辦，廣州城建職業(yè)學(xué)院承辦，廣聯(lián)達軟件股份有限公司“協(xié)辦”。在隨后組委會公布的《賽項技術(shù)規(guī)范》和《競賽規(guī)程》中都明確，賽事軟件指定使用廣聯(lián)達獨家的認證系統(tǒng)、廣聯(lián)達土建算量軟件GCL2013和廣聯(lián)達鋼筋算量軟件GGJ2013。
一直在積極介入“工程造價基本技能”國賽和各地省賽的斯維爾公司，認為廣東省教育廳指定獨家賽事軟件的做法，有濫用行政權(quán)力之嫌，違反了反壟斷法。斯維爾行政人事部經(jīng)理劉秀蘭表示，獨家指定廣聯(lián)達的做法對斯維爾造成的損失很大。因為培訓(xùn)學(xué)校為了參加“省賽”和“國賽”，就要購買廣聯(lián)達軟件。這樣斯維爾不僅損失了高職院校市場，更重要的是，這些學(xué)生畢業(yè)后進入施工單位、造價咨詢公司，會傾向性選擇廣聯(lián)達軟件。從長遠市場戰(zhàn)略看，如果不對這種行政指定產(chǎn)品的做法加以制止，工程造價技能軟件的市場將會造成“一家獨大”的局面，斯維爾將無立足之地。
為此，斯維爾多次與省教育廳進行口頭和書面商洽，要求給予公平競爭的機會。在溝通無效的情況下，2014年4月26日，斯維爾向廣州市中級人民法院提起行政訴訟，請求法院判決確認廣東省教育廳濫用行政權(quán)力指定廣聯(lián)達產(chǎn)品為獨家參賽軟件的行為違法。
逐一認定違法要素
對于該案的立案及開庭審理，引起了法律業(yè)內(nèi)人士的廣泛關(guān)注，因為該案是反壟斷法實施六年多來，首次進入實質(zhì)訴訟程序的案件。該案最終審理的結(jié)果如何，其重要意義都不言自明。本案中涉及到的如何認定“行政壟斷行為”？對“規(guī)范性文件、政策”等抽象行政行為，是否可以提起反壟斷訴訟？這些問題都是行政壟斷問題中最具爭議的焦點。而一審法院的判決對這些焦點給予正面回應(yīng)。
如何認定“行政壟斷行為”？廣州中院在一審判決當(dāng)中指出，根據(jù)反壟斷法第三十二條規(guī)定：“行政機關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織不得濫用行政權(quán)力，限定或者變相限定單位或者個人經(jīng)營、購買、使用其指定的經(jīng)營者提供的商品�！笔〗逃龔d“指定獨家參賽軟件”行為符合構(gòu)成行政壟斷的要素條件，即在主體上，省教育廳是“行政機關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織”；在行為上，其“指定獨家參賽軟件行為”符合“限定或者變相限定單位或者個人經(jīng)營、購買、使用其指定的經(jīng)營者提供的商品”；至于“濫用行政權(quán)力”，法院依據(jù)行政訴訟法規(guī)定“行政機關(guān)應(yīng)對自己的具體行政行為負有舉證責(zé)任”，認定省教育廳對自己“指定獨家參賽軟件”行為不能提供證據(jù)證明其合法性，為此教育廳構(gòu)成“濫用行政權(quán)力”。
“文件通知”也可被訴
此案中另一個爭議焦點就是，行政機關(guān)發(fā)布的各種“文件”、“通知”能否作為行政訴訟起訴對象？省教育廳認為，省賽組委會等發(fā)布的各種“賽項通知”、“賽項技術(shù)規(guī)范”、“競賽規(guī)程”等都屬于內(nèi)部文件通知，不屬于行政訴訟的受案范圍。
對此，法院判決闡述了自己的理解：本案中的廣東省工程造價基本技能省級選拔賽，是由廣東省教育廳主辦的，而省賽組委會發(fā)布的各種“賽項通知”、“賽項技術(shù)規(guī)范”、“競賽規(guī)程”，也都是經(jīng)過省教育廳審核通過方才對外公布的。因此“指定獨家參賽軟件”行為，是廣東省教育廳作出的具體行政行為。因此該案件屬于行政訴訟的受案范圍。
專家證人出庭陳辭
記者獲悉，該案審理頗有特色的地方在于首次在行政壟斷訴訟中引入專家證人出庭這一環(huán)節(jié)。由于這是司法領(lǐng)域第一次受理行政壟斷的行政訴訟，涉及專業(yè)問題很多，廣州中院為了高水平審理，允許反壟斷法領(lǐng)域和行政訴訟法領(lǐng)域的知名專家發(fā)表專家證言。
反壟斷法領(lǐng)域的專家證人是北京大學(xué)法學(xué)院教授盛杰民。他認為，省教育廳在省賽的相關(guān)規(guī)程、通知中明確指定所有參賽者只能使用廣聯(lián)達公司的軟件，這種具體限制的交易行為是通過直接方式給相對人設(shè)定了具體的權(quán)利義務(wù)，直接對參賽單位施加了影響，因此這種行為屬于限定交易中濫用行政權(quán)力排除、限制競爭行為。而這種獨家指定行為又使廣聯(lián)達產(chǎn)品依靠行政權(quán)力擴大市場份額，通過濫用行政權(quán)力將其他具有競爭關(guān)系的經(jīng)營者排除、限制出相關(guān)市場，影響了合理有效的競爭關(guān)系。
行政訴訟法領(lǐng)域?qū)＜易C人是北京大學(xué)法學(xué)院教授湛中樂。對于本案爭議的另一個焦點問題“賽項通知指定獨家參賽軟件”，到底是屬于“不可訴”的抽象行政行為，還是“可訴”的具體行政行為？湛中樂認為：省級選拔賽的通知涉及三十多個學(xué)校及學(xué)生以及參賽過程中使用軟件的生產(chǎn)經(jīng)營公司，雖然人數(shù)眾多，但卻是特定的；抽象性文件的特點是可以反復(fù)適用，而此次賽項的通知只適用2014年廣東省工程造價基本技能選拔賽。因此，“指定獨家參賽軟件”的通知，雖然具備了抽象性文件的“外殼”，但其實質(zhì)是可訴的具體行政行為。
經(jīng)過審理，廣州中院于2015年2月2日作出一審判決，確認廣東省教育廳指定在2014年工程造價基本技能省級選拔賽中，獨家使用廣聯(lián)達公司的相關(guān)軟件行為違法。