2004年以來，806宗礦業(yè)權交易存在違法違規(guī)
【宏觀·政策】2015礦業(yè)反腐攻堅戰(zhàn)開打
國土部已開展專項整治，審計署擬制定自然資源資產離任審計指導意見
新年伊始，一份關于礦業(yè)的審計報告，挑起了人們敏感的神經。審計署2月6日公告顯示：在對山西、內蒙古、河北等14省份的礦業(yè)權進行審計，重點對2448宗礦業(yè)權出讓交易及資金征管進行核查后發(fā)現(xiàn)，自2004年以來，累計有806宗礦業(yè)權出讓和交易中存在違法違規(guī)事項，比例幾近三分之一。
這樣的結果，在業(yè)內人士看來并不算十分意外。業(yè)內人士指出， 2014年一年，涉及礦產領域違法、腐敗的官員落馬，已經屢屢搶了新聞頭條。他們當中包括國土資源部礦產開發(fā)管理司原司長賈其海等主管部門官員，也包括云南省委原書記白恩培、安徽原副省長倪發(fā)科等地方大員。
“礦產資源管理法律是滯后的，礦業(yè)權出讓成了高危行業(yè)。”2月中旬，一位不愿具名的礦產資源領域的法律人士張紅(化名)告訴《中國經濟周刊》。
在1月29日的全國國土資源系統(tǒng)黨風廉政建設工作視頻會議上，國土資源部部長姜大明更是直言不諱：“從總體上看，國土資源領域腐敗現(xiàn)象仍呈易發(fā)多發(fā)蔓延態(tài)勢�！�
“管起自家的孩子”，姜大明格外嚴厲�！氨仨殞ι嫱辽娴V違紀違法案件露頭就打，絕不姑息�！痹缭�2014年6月，他在接受《中國紀檢監(jiān)察報》采訪時表示，“對中央巡視組移交的27件信訪舉報線索，我們組成了10個案件調查組，正在認真核查。”
整飭礦業(yè)并非自今日始，但目前呈現(xiàn)出高壓態(tài)勢。
1月7日，來自國土資源部執(zhí)法監(jiān)察局的數(shù)據(jù)顯示，去年一年，除西藏外，全國30個省級政府和新疆生產建設兵團共約談土地礦產違法問題較為嚴重的60 個市、246 個縣，是2008 年—2012 年連續(xù)5 年國土資源部直接約談數(shù)量的3 倍以上。
審計署公告顯示違規(guī)出讓、轉讓307宗礦業(yè)權，在數(shù)量上排名第一的內蒙古，從2014年12月起開展了全區(qū)國土資源未結案件雙月攻堅專項行動，集中查處了一批典型違法案件和歷史積案。截至今年2月初，已銷案731宗。
“對于社會公眾高度關注的一些領域，比如像土地出讓金收入、礦產權的轉讓等，我們要全面審計，要通過一系列的制度性措施，讓權力尋租行為、讓腐敗現(xiàn)象無藏身之地�！�2014年全國兩會期間，李克強總理的表態(tài)還言猶在耳。
有理由相信，礦業(yè)整治與反腐并沒有結束，只是攻堅戰(zhàn)的開始：2015年，審計部門仍會將礦業(yè)權管理作為審計重點；而國土資源系統(tǒng)今年將開展針對礦產資源領域突出問題的專項整治行動。
礦權審批：“化大為小、化整為零”走捷徑
根源在于我國礦產管理制度不完善、法律法規(guī)不健全
礦業(yè)權審計結果公告發(fā)布后，審計署資源環(huán)境審計司負責人對這次審計情況進行了全面解讀。該負責人表示，礦產資源管理領域這些問題的產生，既有礦產資源管理部門履職不力和監(jiān)管不嚴、礦產資源相關管理制度尚不完善的原因，也與前幾年礦產品價格急劇上漲、礦業(yè)權市場高度活躍有關，誘發(fā)了少數(shù)人員違法違紀、進行利益輸送。
“深層次的原因在于，我國的礦產所有權說清晰也清晰，說不清晰也不清晰。說是國家所有，但是，地方政府或有關部門又在實際控制，或者說礦產資源往往是實際控制人所有�！眹鴦赵喊l(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長李佐軍在接受《中國經濟周刊》采訪時說。
此外，即便有些礦產所有權清晰，在轉讓、交易過程中，因為現(xiàn)有法律法規(guī)不健全，或者法律法規(guī)落實不到位，也容易引發(fā)一些人利用控制權去尋租，導致腐敗。
新華社援引紀檢、司法辦案人員的話說，相比房地產、工程建設領域腐敗，礦產資源“藏在地下”，腐敗行為更加隱蔽，其估值隨意，權屬轉移操作空間大、手法多，涉利巨大，成為近年來的“新興腐敗高發(fā)區(qū)”。
國土資源部曾總結了涉土涉礦腐敗問題的10條主要表現(xiàn)，其中重要一條便是礦業(yè)權審批過程中違法違規(guī)，官商勾結、內外串通、索賄受賄。
此次，審計署審計結果顯示，地方礦產主管部門違規(guī)審批辦理礦業(yè)權登記，涉及716宗礦業(yè)權。其中一個重要的手段是：采取“化大為小、化整為零”方式規(guī)避審批權限制約，即改低儲量、將整塊礦區(qū)拆分申報等。
按照國家規(guī)定，金、鉛、鋅等礦產勘查投資大于500萬元的探礦權、礦床儲量規(guī)模為大型以上的采礦權，煤炭勘查區(qū)塊面積大于30平方公里的探礦權等，均應由國土資源部頒發(fā)許可證，但審計發(fā)現(xiàn)有75宗礦業(yè)權未按上述規(guī)定報國土資源部審核頒證，而是由省級及以下礦產主管部門審核頒發(fā)了許可證。
多位受訪對象對《中國經濟周刊》表示，礦業(yè)權審批流程漫長，“化大為小、化整為零”，是為了降低審批層級，提高效率，“走捷徑”。
“對于采礦這種事情，企業(yè)的投入非常大，一個證早發(fā)晚發(fā)，涉及到很多資金成本，所以事關重大。如果是由國土資源部發(fā)證，需要地方往上層層審批、復核，一般轉讓環(huán)節(jié)需要一年，辦手續(xù)比較麻煩。”某礦企老板告訴記者。而地方上相對而言人脈較廣，能更順利、更快地辦理。
“由于礦最大的特點是具有隱蔽性，是埋在地下的，到底有沒有礦，礦有多大的規(guī)模，誰也說不清楚�；麨榱�，對監(jiān)管部門來說不好查。相對而言，地方對于礦產的具體情況掌握得更為細致�！睆埣t說。
除為了降低審批層級，“化大為小”外，人為改低儲量數(shù)據(jù)，還能使企業(yè)相應少繳價款。
“這就牽涉到，這個固定標準設定是否科學的問題。如果單純是以金額、面積做標準，可能存在制度上的漏洞，為違規(guī)者客觀上留下一個‘縫’�！睂Ｗ⒌V業(yè)領域法律服務的北京市雨仁律師事務所律師范小強對《中國經濟周刊》表示。
當這些采礦權申請人取得采礦權后，遇到礦產資源整合或企業(yè)并購時，他們就又希望把那些實際儲量“恢復”出來了。
在實際操作中，可能是通過申報企業(yè)這幾年又打了多少鉆，做了多少工作，實際儲量擴大了，進而委托有關機構制作儲量核實報告，完成相關備案程序。
礦業(yè)權交易違規(guī)黑幕
地方政府低價出售、“定向”轉讓
審計結果公告指出，地方礦產主管部門、地勘單位或國有礦業(yè)企業(yè)違規(guī)定價出讓轉讓或收購礦業(yè)權及相關股權，涉及90宗礦業(yè)權。主要有兩種情況：一是未經評估直接定價或先定價后評估逆程序運作；二是違規(guī)操控礦業(yè)權及相關公司股權出讓轉讓價格。
這樣的案例近年來屢見不鮮。
2014年12月，安徽省六安市原副市長權俊良受賄案宣判，被判處14年6個月。 檢察機關指控，權俊良徇私舞弊、濫用職權，違規(guī)干預鐵礦評估，低價轉讓探礦權，造成國有礦權轉讓費損失5億余元。
2014年7月，云南省委原常委、昆明市委原書記張?zhí)镄酪蛏嫦舆`紀，被開除黨籍處分，取消其副省級待遇，降為副處級非領導職務，收繳其違紀所得。據(jù)《經濟觀察報》報道，2003年，時任文山州委書記的張?zhí)镄懒ν莆纳街蓠R關縣都龍錫礦國企改制，最終價值數(shù)千億的錫礦被一家地產商以1900多萬控制。
“不少領導干部直接插手干預礦業(yè)權出讓，導致國有資產流失�！睂徲嬍鸶睂徲嬮L董大勝在去年全國兩會上表示。
為了避免行政干預影響，提高礦業(yè)權市場公開性、透明度，減少徇私舞弊、行賄受賄，近年來，國土資源部一直在推行嚴格的招拍掛制度。數(shù)據(jù)顯示，2014年，以招拍掛方式出讓探礦權、采礦權的比例分別為39.2%和86.5%，占比較上年分別提高20.9和5.2個百分點。
“招拍掛相對來說比較公開、具有競爭性，是解決徇私舞弊問題的一個重要選擇。但招拍掛本身也是有待完善的�！崩钭糗娬f。
雖然有公開的招拍掛程序，但是依然存在暗箱操作的可能。比如，安徽某縣名義上公開拍賣一處礦業(yè)權，實際上拍賣公告僅出現(xiàn)在政府網(wǎng)站上10分鐘即撤下，然后再私下低價賣給相關利益企業(yè)。
再者，拍賣單位可設定前置條件，“量身定做”、“定向”出讓，事實上仍等同于私下交易。比如，政府通過制定產業(yè)政策，使得只有某些企業(yè)能獲得礦業(yè)權。
圍繞礦業(yè)權的貓膩并不止這些。張紅給記者講了一個案例：陜西某地一企業(yè)探出礦藏，但是當?shù)卣苑N種理由，比如說把該地域劃為生態(tài)保護區(qū)，給企業(yè)一定補償，但禁止開采。之后再將礦產賣給他人。
“總的來說，一方面現(xiàn)在中國的礦業(yè)權管理，不是很順，效率太低；另一方面，畢竟公權力在政府手里，這里面有一些自由裁量的權力，自然有尋租的空間�！币晃坏V產資源領域觀察人士對《中國經濟周刊》透露稱。
江西、山西、陜西等省均現(xiàn)權力尋租
官員安置親友、私下入股
安置親友、私下分杯羹，或者私下入“暗股”，也是礦產領域權力尋租的常見手段。
2014年10月，江西贛州市安遠縣原縣委書記鄺光華因犯受賄罪和濫用職權罪，被判處有期徒刑17年。這名“稀土重縣”的昔日“父母官”，因收受賄賂近700萬元，并向下屬打招呼“關照”非法開采稀土的親屬，造成國家巨額損失而身陷囹圄。法院審理認為，鄺光華親屬的非法開采，最終造成當?shù)氐V產資源被破壞價值1708萬余元。
據(jù)鄺光華供認：“2011年以來，我妹夫、連襟相繼參與非法開采稀土，自己不但沒有安排人員去查處，還私下和人打過招呼，希望對他們能照顧就照顧一下。”
在鄺光華帶頭貪腐“示范”之下，安遠縣稀土腐敗現(xiàn)象蔓延。2013年以來，安遠縣先后有20余名公職人員因在稀土領域涉嫌貪污、賄賂、徇私枉法被移送司法機關處理。
與鄺光華藏身幕后，將親屬作為牟利“代言人”不同，不少官員則親自上場，以權力為“干股”，參與“分紅”。山西省紀委監(jiān)察廳網(wǎng)站日前刊登了省國土廳原副巡視員王有明嚴重違紀違法案件剖析。2003年7月，高平市某煤礦承包主托中間人找王有明幫忙，口頭承諾事成之后給王有明、中間人共35%干股。2004年12月，經王有明協(xié)調，該礦取得開采權。此后該承包主雖未與王有明、中間人簽訂股份比例協(xié)議，但2008年2月至2011年1月，王有明、中間人5次分得該煤礦巨額紅利。
2014年10月被免去省人大代表職務的陜西省國土資源廳原廳長王登記，同樣在陜西多家煤礦企業(yè)中有“暗股”，這些“暗股”大多是進行項目審批時企業(yè)對他的利益輸送。
礦產定價易被操控
國土部：串通評估機構弄虛作假是涉礦腐敗主要表現(xiàn)
一位來自礦產資源領域的官員告訴《中國經濟周刊》，除了礦業(yè)權管理，礦產資源定價是礦產領域另一核心問題。
審計署審計結果公告指出，礦業(yè)權交易評估的相關準則彈性較大，評估方法、參數(shù)的選用缺乏剛性約束。
國土資源部也表示，在礦業(yè)權有償出讓、轉讓、儲量評審和工程項目的評估中與中介機構、委托方互相串通，弄虛作假，是涉礦腐敗問題的一個主要表現(xiàn)。
“評估出讓也有一些尋租空間。評估這個東西是比較虛的，里面有大量的可操作性，選擇什么時間去評，評估指標、參數(shù)的設置和評估方法的選擇都是完全可以設定的。尤其是探礦權，因為本身就帶有很大的不確定性，所以人為操作的空間就更大了，有沒有價值、價值有多少都說得通�！鼻笆龅V產資源領域觀察人士對《中國經濟周刊》表示。
有業(yè)內人士解讀稱，不少脫胎于政府部門的評估機構，已經慢慢改制成公司制了，它們也要以掙錢盈利為目的。過度商業(yè)化導致它們并不能完全獨立。
除了評估中介的不誠信，礦業(yè)權利益相關方的違法違規(guī)之外，中國的礦產資源定價本就是個難題。
礦產資源定價難，與礦產資源的特殊性有關，它是埋在地下的；同時，更是因為中國沒有建立起完善的礦業(yè)市場，無法用市場的方式來發(fā)現(xiàn)價值。
“在有市場的情況下，價格是由供求雙方博弈決定的，政府只進行適當規(guī)范。但我國礦業(yè)目前還沒有形成真正的市場，所以價格制定就有很大的彈性空間。由于礦產資源具有特殊性，政府統(tǒng)一定價不現(xiàn)實，又沒有統(tǒng)一的市場，因此，在現(xiàn)實中針對某一個具體的礦，就由勘探者和當?shù)卣挠嘘P部門來確定。他們有可能形成合謀，比如，違規(guī)把一些礦低價賣出去�！崩钭糗娬f，“對于礦產經營者來說，由于可以獲得巨大利益，他們就將部分利益返還給有關部門，這實際上是在侵吞國家、老百姓的礦業(yè)所有者權益�！�
國外對于礦產的評估和定價，有一個類似證券保薦人的角色，叫做“合資格人”。合資格人是具有執(zhí)業(yè)資格的礦產勘查專家。他們的職責是開展資源量、儲量計算，評估礦業(yè)權價值等。
作為獨立第三方的合資格人把身家性命都押在法律的天平上。簽署報告，終身負責。如果出假報告，不僅會被罰得傾家蕩產、不能在這個行業(yè)立足，而且還會遭受牢獄之災。《中國礦業(yè)報》報道，2014年1月，中國才有首批29位國內礦產勘查專家被授予國際認可的合資格人資格證書。
2015年為礦產資源重拳整治之年
審計署明確2015年底制定自然資源離任審計指導意見
2015年是國土資源部開展礦產資源領域突出問題專項整治之年，重拳出擊，可以想見。
國土資源部有關負責人表示，專項整治主要圍繞兩個方面：一要治標，要以規(guī)范礦業(yè)權市場建設為抓手，集中解決好礦業(yè)權審批中隨意性較大、礦業(yè)權招拍掛制度執(zhí)行不嚴等問題。二要治本，堵塞制度漏洞，完善體制機制。
多位采訪對象對《中國經濟周刊》表示，礦產資源管理法律滯后的問題必須得到解決，特別是要加強礦業(yè)權出讓、轉讓、抵押，相關稅、費、金等礦產資源有償使用的制度；要明確中央政府、地方政府在轉讓過程中的職責和權益分配的比例。
“全國人大啟動《礦產資源法》修訂工作已經有十幾年了，但是始終沒有完成。目前，有些省市規(guī)定，探礦權、采礦權一律招拍掛，有些省市要依據(jù)礦種及其風險程度確定不同的出讓方式，各自為政�！睆埣t表示，“地方上也希望修法。沒有明確的執(zhí)行依據(jù)，使得礦業(yè)權出讓成了高危行業(yè)，萬一出了問題，涉及到國有資產流失，誰都擔不起責任。”
除了法制建設，采訪對象還提到要加強市場建設，完善礦業(yè)權評估準則，加強礦業(yè)權評估行業(yè)監(jiān)管。
國務院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長李佐軍還提出，下一步，必須按照十八屆三中全會決定的要求，建立自然資源資產產權制度。“我國每一項自然資源，都要明確真正的產權所有者。即便是全民財產，也要明確一個主體，來代行所有者職責。同時，要將中央政府、地方政府的所有權益予以明確。只有將資源產權明確到一個個具有法律行為能力的主體上，才能避免‘公地悲劇’�！�
李佐軍表示，在自然資源資產產權制度建立起來之后，就要相應建立資產負債表，并對管理資源的領導干部進行資產負債離任審計。
“通過揭示和反映自然資源管理開發(fā)利用中的重大違法違規(guī)問題，促進領導干部依法行政、嚴格履行保護管理職責，促進自然資源保護和有序開發(fā)、維護經濟社會可持續(xù)發(fā)展重要基礎�！睂徲嬍鹳Y源環(huán)保審計司發(fā)給《中國經濟周刊》的文字材料中明確表示，2015年底制定領導干部自然資源資產離任審計試點指導意見。(《中國經濟周刊》記者 姚冬琴 謝瑋 | 北京報道)