廣州今年將設(shè)立基層立法聯(lián)系點(diǎn)，推動(dòng)科學(xué)立法、民主立法。
正在召開(kāi)的全國(guó)“兩會(huì)”上，立法法修訂受到了各界廣泛關(guān)注。作為“管法的法”，立法法擔(dān)負(fù)著對(duì)立法質(zhì)量的“把關(guān)者”角色，從而為“良法之治”提供保障。作為法治建設(shè)先行先試的廣州，在法規(guī)、規(guī)章以及規(guī)范性文件的制定方面有哪些經(jīng)驗(yàn)？下一步又有哪些計(jì)劃和打算？9日，記者走訪了政府法制機(jī)構(gòu)和相關(guān)專(zhuān)家學(xué)者。據(jù)悉，廣州今年將設(shè)立基層立法聯(lián)系點(diǎn)，推動(dòng)科學(xué)立法、民主立法。
立法草案不能“獨(dú)家生產(chǎn)”
“法律是治國(guó)之重器，良法是善治至前提。”那么，怎么樣才能保障所立之法為良法呢？
“除了民主立法、科學(xué)立法，別無(wú)他法。”中國(guó)行政法學(xué)研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、廣州大學(xué)副校長(zhǎng)董皞表示，首先從法律草案起草開(kāi)始，就應(yīng)該是多頭提出，不能“獨(dú)家生產(chǎn)”。
同時(shí)，董皞也建議，在征求意見(jiàn)階段，應(yīng)當(dāng)廣泛征求意見(jiàn)，通過(guò)多種方式吸收各界意見(jiàn)，包括征求行政相對(duì)人意見(jiàn)，比如涉及電力領(lǐng)域的立法，就應(yīng)該征求用電居民、用電企業(yè)等方面的意見(jiàn)。
而廣東創(chuàng)基律師事務(wù)所律師趙紹華則表示，國(guó)家應(yīng)該注重人大代表來(lái)源的多樣性，適當(dāng)增加基層工人、農(nóng)民比例，使立法者來(lái)源更加廣泛，同時(shí)要做到開(kāi)門(mén)立法。
持類(lèi)似觀點(diǎn)的還有廣州市法制辦法規(guī)處處長(zhǎng)李毅。李毅告訴記者，廣州早在前幾年就出臺(tái)了《廣州市規(guī)章制定公眾參與辦法》。按照該規(guī)范，立法起草階段就召開(kāi)座談會(huì)，聽(tīng)取公眾和專(zhuān)家的意見(jiàn)，在經(jīng)過(guò)法制辦審核之后，規(guī)章和規(guī)范性文件要掛網(wǎng)征求意見(jiàn)。如今，市法制辦還通過(guò)微博、微信等渠道，發(fā)布征求意見(jiàn)信息，曾經(jīng)出現(xiàn)的“一條意見(jiàn)都沒(méi)有”的現(xiàn)象也得到扭轉(zhuǎn)。
在涉及面廣、影響大的地方法規(guī)或者規(guī)章出臺(tái)之前，立法聽(tīng)證會(huì)也是少不了的，“立法就是要讓各個(gè)群體反復(fù)博弈，讓各種聲音都有表達(dá)的空間”。2014年底，廣州市法制辦就專(zhuān)門(mén)為“電動(dòng)車(chē)禁售”組織了立法聽(tīng)證會(huì)。李毅表示，聽(tīng)證會(huì)后，市法制辦還專(zhuān)門(mén)到專(zhuān)業(yè)市場(chǎng)、物流行業(yè)中調(diào)研，聽(tīng)取受影響較大的從業(yè)人員的意見(jiàn)。
不過(guò)，也有人大代表指出，目前征求意見(jiàn)“遇冷”的現(xiàn)象也時(shí)有發(fā)生，“掛網(wǎng)征求意見(jiàn)”也可能會(huì)讓部分不上網(wǎng)的公眾無(wú)法參與其中。
對(duì)此，廣州今年將設(shè)立基層立法聯(lián)系點(diǎn)予以解決。據(jù)介紹，基層立法聯(lián)系點(diǎn)的具體做法，是在部分區(qū)縣選擇幾個(gè)街鎮(zhèn)，在制定地方性法規(guī)或者政府規(guī)章時(shí)，通過(guò)座談會(huì)或者調(diào)研等形式，聽(tīng)取當(dāng)?shù)厝罕姶硪庖?jiàn)。而針對(duì)“掛網(wǎng)”覆蓋面可能不夠廣的現(xiàn)象，市法制辦則采取同步向媒體發(fā)布征求意見(jiàn)信息，讓報(bào)紙、電視臺(tái)等媒體將信息傳播到千家萬(wàn)戶。
專(zhuān)家立法與部門(mén)立法草案將擇優(yōu)使用
在避免部門(mén)通過(guò)立法將小團(tuán)體或部門(mén)利益法律化方面，董皞建議，可采取委托第三方立法的方式。
李毅告訴記者，廣州市法制辦目前正在嘗試一種新的做法，在規(guī)章或者規(guī)范性文件的制定起草階段，就由具體業(yè)務(wù)部門(mén)和專(zhuān)家分別獨(dú)立起草，二者同時(shí)將起草出來(lái)的草案提交上來(lái)，由市法制辦“居中裁判”，比照各自的優(yōu)劣，比如具體某個(gè)條款，誰(shuí)制定得更好，就“擇優(yōu)使用”。在他看來(lái)，部門(mén)的優(yōu)點(diǎn)是熟悉情況，而專(zhuān)家則在理論方面有優(yōu)勢(shì)、且注重符合法治，將二者優(yōu)勢(shì)結(jié)合，還可以避免部門(mén)利益法律化的問(wèn)題。
據(jù)悉，廣州市今年準(zhǔn)備選擇數(shù)部規(guī)章或者規(guī)范性文件作為試點(diǎn)，其中《廣州市玻璃幕墻管理辦法》就將采取上述辦法起草。
而在涉及多個(gè)部門(mén)的規(guī)范性文件的制定方面，專(zhuān)司法制工作的市法制辦則是其中的擔(dān)綱者。據(jù)了解，市法制辦近年來(lái)牽頭起草的規(guī)章或者規(guī)范性文件也越來(lái)越多，這其中包括去年起實(shí)施的《廣州市限制商品過(guò)度包裝管理暫行辦法》。
借外力清理不合法規(guī)章或紅頭文件
“制定任何規(guī)章不得減損公民權(quán)利，也不得隨意增加公民的義務(wù)�！睂�(duì)于立法法的這一新規(guī)定，李毅表示，該規(guī)定實(shí)質(zhì)上也是對(duì)政府權(quán)力的限制。
李毅舉例說(shuō)明，根據(jù)行政處罰法，尚未制定法律、行政法規(guī)或者地方性法規(guī)的，政府制定的規(guī)章對(duì)違反行政管理秩序的行為，可以設(shè)定警告或者一定數(shù)量罰款的行政處罰，但是對(duì)個(gè)人處罰以1000元為限，單位處罰以5000元為限，違法行為有營(yíng)利收入的處罰以10萬(wàn)元。
據(jù)了解，廣州在近年來(lái)也一直在規(guī)范政府的行政行為，比如率先規(guī)范自由裁量權(quán)，給自由裁量權(quán)戴上了“緊箍咒”。
目前，簡(jiǎn)政放權(quán)的力度越來(lái)越大。從國(guó)家到地方，行政審批的減轉(zhuǎn)放工作持續(xù)不斷。李毅告訴記者，針對(duì)備案過(guò)度過(guò)濫，并為避免備案演變?yōu)椤白兿嗟膶徟�，廣州市還出臺(tái)了《廣州市行政備案管理辦法》，明確僅有規(guī)章可以設(shè)置“備案”，規(guī)范性文件，也即“紅頭文件”，不可以設(shè)置“備案”。
記者了解到，從2014年開(kāi)始，廣州還對(duì)政府規(guī)章和“紅頭文件”展開(kāi)了專(zhuān)項(xiàng)清理，清理對(duì)象主要是存在地方壟斷、不合理的稅費(fèi)優(yōu)惠，與“負(fù)面清單”不一致的，有違反統(tǒng)一市場(chǎng)形成的規(guī)定，目前正在清理的文件和規(guī)章超過(guò)了100部。
“單靠部門(mén)力量還是推不動(dòng)�！崩钜惚硎�，為了更好推進(jìn)該項(xiàng)工作，市法制辦借助了各方面的力量，其中包括委托第三方獨(dú)立力量，如專(zhuān)家，以及行業(yè)協(xié)會(huì)的力量，梳理出規(guī)章或者紅頭文件中不合法之處。
專(zhuān)家建議
設(shè)立舉報(bào)腐敗獎(jiǎng)勵(lì)制度
今年，全國(guó)人大常委會(huì)將推進(jìn)反腐敗國(guó)家立法。對(duì)于這一項(xiàng)新舉措，專(zhuān)業(yè)人士認(rèn)為，這是推進(jìn)制度反腐的做法。廣東創(chuàng)建律師事務(wù)所律師趙紹華就表示，這是將權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子里的一個(gè)做法。
中國(guó)行政法學(xué)研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、廣州大學(xué)副校長(zhǎng)董皞則表示，這說(shuō)明反腐敗引起了全社會(huì)的關(guān)注，國(guó)家對(duì)反腐越來(lái)越重視。他建議，反腐立法重點(diǎn)要在權(quán)力制約、監(jiān)督機(jī)制下功夫，形成“不敢腐、不能腐、不想腐”的局面。
為此，董皞呼吁，我們國(guó)家除了要發(fā)揮專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)的力量，還要調(diào)動(dòng)公眾參與反腐的積極性，實(shí)施舉辦腐敗獎(jiǎng)勵(lì)制度。
此外，在大氣污染防治法律法規(guī)也將修改。對(duì)此，趙紹華認(rèn)為，關(guān)鍵要讓法律長(zhǎng)牙齒，改變環(huán)保部門(mén)、環(huán)保法規(guī)力量太弱的形象。而董皞則指出，大氣污染防治其實(shí)是和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段相適應(yīng)的，今天已經(jīng)形成防治污染的共識(shí)，政府就應(yīng)該痛下決心，淘汰落后產(chǎn)能，關(guān)閉高污染的小鍋爐、小作坊等�！∧戏饺�?qǐng)?bào)記者 黃少宏