江西省東鄉(xiāng)縣交警、城管、交通等部門聯(lián)合執(zhí)法，銷毀查扣的非法營運三輪。
何江華攝
四川省蓬安縣城管女子中隊隊員上街巡查。
成潮生攝
江蘇省連云港市贛榆區(qū)工商局執(zhí)法人員在一家農(nóng)資經(jīng)營點檢查農(nóng)藥質(zhì)量。
司 偉攝
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中國特色社會主義法律體系形成后，法治工作的重點在于實施。我國法治實施的效果如何？近日，由中國行為法學(xué)會和中南大學(xué)聯(lián)合發(fā)布了《中國法治實施報告(2014)》，系統(tǒng)分析了中國法治實施中存在的問題和隱患。
法治的優(yōu)越性要在實施中彰顯，法治的良善性要在實施中檢驗評價。黨的十八屆四中全會提出：“全面推進(jìn)依法治國，總目標(biāo)是建設(shè)中國特色社會主義法治體系，建設(shè)社會主義法治國家�！逼渲�，高效的法治實施體系是社會主義法治體系的中心任務(wù)和落腳點。
2014年，是全面推進(jìn)依法治國的嶄新起點，梳理我國法治實施的情況，呈現(xiàn)出質(zhì)效顯著提升的特點。但仍存在執(zhí)法對象融合性與執(zhí)法權(quán)分割、個體極端事件頻發(fā)、利益維護(hù)意識顯著增強而風(fēng)險預(yù)防觀念相對薄弱等問題。
多頭執(zhí)法
掣肘法治有效實施
投訴樓下高音喇叭擾民，城管推給工商，工商推給環(huán)保，環(huán)保又推給城管，到底該誰管？這種現(xiàn)象并不少見。近年來，多頭執(zhí)法、推諉扯皮現(xiàn)象廣受關(guān)注。
“多頭執(zhí)法”的模式不僅導(dǎo)致執(zhí)法效率低下、成本增加，還會對法治實施造成掣肘。
在河南省鄭州、許昌兩市下轄的新鄭、長葛、禹州三地交界處的陘山山頂，有一座春秋時期鄭國良相子產(chǎn)的墓冢，近年來，這座歷史名山一直飽受開山炸石之苦。非法采石屢禁不止，陘山山體三面被挖成絕壁，子產(chǎn)墓危在旦夕。
子產(chǎn)墓和陘山保護(hù)涉及多地國土、文物、安監(jiān)、公安等相關(guān)部門以及長葛市后河鎮(zhèn)、新鄭市觀音寺鎮(zhèn)政府，保護(hù)力量不可謂不大。但由于邊界坐標(biāo)不清，相關(guān)部門難以形成合力，反而相互推諉責(zé)任，采石人員和執(zhí)法人員玩起了貓捉老鼠的游戲，以“不歸你管”為由不聽勸阻。
這樣的現(xiàn)象還不少。有的法律實施涉及部門多，但相關(guān)部門職能交叉，沒有統(tǒng)一協(xié)調(diào)、統(tǒng)一推進(jìn)、統(tǒng)一監(jiān)管的工作協(xié)調(diào)機制。
“目前我國行政執(zhí)法隊伍設(shè)置過多過細(xì)，僅市縣兩級行政執(zhí)法機構(gòu)就有8萬多個、編制135萬多名，同一領(lǐng)域、同一事項多頭執(zhí)法，群眾戲言‘大蓋帽滿天飛’，容易造成重復(fù)檢查和處罰，加重企業(yè)和群眾負(fù)擔(dān)。”中南財經(jīng)政法大學(xué)教授喬新生建議，加快隊伍整合，大幅削減市縣兩級執(zhí)法隊伍種類，重點在食品藥品安全、工商質(zhì)檢、公共衛(wèi)生、安全生產(chǎn)、文化旅游、資源環(huán)境、農(nóng)林水利、交通運輸、城鄉(xiāng)建設(shè)、海洋漁業(yè)等領(lǐng)域內(nèi)推行綜合執(zhí)法，有條件的領(lǐng)域可以推行跨部門綜合執(zhí)法。
“對于多頭執(zhí)法造成監(jiān)管真空的問題，現(xiàn)有的辦法通常是通過部門聯(lián)席會議來統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。然而這種非常態(tài)化的解決機制不是法治化手段，效果也有限。隨著信息革命帶來的行業(yè)融合和跨界，我們應(yīng)盡快建立一種相對集中的統(tǒng)一執(zhí)法體制，就像中央成立的各種綜合性的改革小組一樣。這也是國家治理現(xiàn)代化的應(yīng)有之義�！� 中南大學(xué)法學(xué)院院長陳云良教授說。
極端事件
凸顯社會建設(shè)薄弱
2014年，貴州貴陽、四川宜賓、浙江杭州、廣東廣州、山東龍口先后發(fā)生縱火案；8月，吉林延吉一男子在市內(nèi)某商廈持刀刺傷多人，廣東廣州男子當(dāng)街追砍街坊；10月，湖北房縣男子駕車連環(huán)撞人……
近年來，在公共場所以報復(fù)社會為目的的個人極端暴力事件屢次發(fā)生，行為人泄私憤于不特定對象，造成人員傷亡，引發(fā)公眾恐慌。
一些個人極端過激行為也不少見。2014年11月，安徽一位老人因乘坐公交車坐過站要求下車遭拒，沖到駕駛位搶奪司機方向盤導(dǎo)致公交車立即失控沖向綠化帶；12月，兩名中國游客在某國際航班上將熱水潑向空乘人員并揚言“連飛機都炸掉”，導(dǎo)致飛機被迫返航……
“對于這類‘任性’行為，一方面，要嚴(yán)肅依法處理、打擊震懾違法犯罪，另一方面，要發(fā)掘風(fēng)險點、防患于未然。” 喬新生說，每一起極端事件都可以折射出社會成員焦躁的心態(tài)和法治社會建設(shè)中存在的問題。
“在社會轉(zhuǎn)型期，只建設(shè)法治，不建設(shè)社會，法治將難以實施。因為法治歸根到底是調(diào)整社會關(guān)系的，如果社會關(guān)系復(fù)雜扭曲，法治發(fā)揮作用時很容易進(jìn)退失據(jù)。”喬新生說，法治社會建設(shè)既要提升公眾法律意識，又要關(guān)注他們的生活狀態(tài)和個體在社會發(fā)展中遇到的挫折。法治要在更廣泛層面供給公平，完善社會保障，加強公共服務(wù)，打破一些貧者從暫時貧困走向跨代貧困的惡性循環(huán)，提升幸福感。
在陳云良看來，極端事件的發(fā)生，和民生領(lǐng)域的法律沒有得到切實落實、現(xiàn)有糾紛解決機制沒有有效運轉(zhuǎn)有很大關(guān)系�！耙Ｕ仙鐣秸x，讓人民群眾的合理訴求得到滿足；要保障民生，保障基本公共服務(wù)普惠均等，讓底層老百姓生存有基本保障；尤其要適應(yīng)廣大農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)的巨大變化，重建適應(yīng)新形勢的基層治理組織體系，讓基層自治組織充分發(fā)揮社會治理作用�！�
事故頻發(fā)
暴露風(fēng)險防控缺失
2014年的最后一天，上海外灘發(fā)生群眾擁擠導(dǎo)致的踩踏事故，造成35人死亡、43人受傷。
“‘12·31’事件是不該發(fā)生、完全可以避免的事件。我們無比痛心、極其內(nèi)疚、十分自責(zé)�！鄙虾Ｊ懈笔虚L周波說。
重大公共安全事件的發(fā)生往往與預(yù)防準(zhǔn)備不足、現(xiàn)場管理不力、應(yīng)對處置不當(dāng)有密切的關(guān)系�！斑@起事件的發(fā)生，說明突發(fā)事件應(yīng)對法等制度落實不到位，社會風(fēng)險防范和應(yīng)急處理方面的觀念意識也還存在薄弱環(huán)節(jié)�！标愒屏颊f。
在企業(yè)風(fēng)險管理領(lǐng)域也存在同樣問題�！澳壳�，我國中小企業(yè)法律風(fēng)險防范狀況堪憂，發(fā)案率高、執(zhí)行率低，很多中小企業(yè)根本沒有法律顧問制度，或者只把法律顧問當(dāng)做擺設(shè)，法律顧問在企業(yè)決策中無相應(yīng)的參與地位和角色，經(jīng)常發(fā)生糾紛或應(yīng)收賬款拖欠才想起找律師�！北本┰莱陕蓭熓聞�(wù)所律師岳成說，與事后費時費力打官司維權(quán)相比，建立法律顧問制度，未雨綢繆要好得多。
黨的十八屆四中全會決定提出，普遍建立法律顧問制度。這為企業(yè)風(fēng)險管理、政府依法行政等提供了保障。
風(fēng)險預(yù)防觀念薄弱，還體現(xiàn)在訴訟領(lǐng)域�！胺治鲞M(jìn)入法院的訴訟案件，許多矛盾糾紛是完全可以避免的。當(dāng)事人在簽合同時、做交易時，做點法律功課，就不至于最后對簿公堂。此外，當(dāng)事人普遍對法院執(zhí)行期待過高，須知，商業(yè)行為都是有風(fēng)險的，虧損、債務(wù)不能履行，本身就在風(fēng)險之內(nèi)。不能把債務(wù)不能追回的責(zé)任全都推到法院身上�！痹莱烧f，“與人們維權(quán)意識的增強相比，事前的風(fēng)險防控意識還太薄弱�！�
“問題是時代的聲音，分析法治實施中存在的問題，可以幫助我們更好地推進(jìn)高效法治實施體系的構(gòu)建。” 陳云良認(rèn)為，下一步要更加重視把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，提升執(zhí)法司法機關(guān)公信力，暢通權(quán)利保護(hù)和救濟渠道，破解選擇性守法問題，科學(xué)配置各項公權(quán)力。記者 徐 雋