在人們印象中，巨大的貪腐數(shù)額常與“位高權(quán)重”聯(lián)系在一起。而近年來，從收受千萬元好處費(fèi)的“村官”，到挪用上億元資金的村會(huì)計(jì)，再到把580多萬元專項(xiàng)補(bǔ)助揣進(jìn)私囊的副鎮(zhèn)長，諸多案例一再警示，“小官”也能大貪，“蟻害”不可小覷。從發(fā)改委煤炭司原副司長魏鵬遠(yuǎn)家中搜出的現(xiàn)金摞起來有66層樓高，從秦皇島北戴河供水總公司原總經(jīng)理馬超群的家中搜出1.2億元現(xiàn)金、37公斤黃金、68套房產(chǎn)手續(xù)……“小官”狂斂上億財(cái)富的行為著實(shí)令人瞠目。有媒體盤點(diǎn)了自2000年以來，涉案金額超過1000萬元人民幣的34名鄉(xiāng)科級(jí)及以下貪腐官員，竟有9人涉腐過億，馬超群的1.2億元只能勉強(qiáng)擠進(jìn)前五。此類事件的曝光將大批巨腐小官推上風(fēng)口浪尖。
習(xí)近平總書記在中紀(jì)委全會(huì)上就強(qiáng)調(diào)，堅(jiān)持“老虎”“蒼蠅”一起打，既堅(jiān)決查處領(lǐng)導(dǎo)干部違紀(jì)違法案件，又切實(shí)解決發(fā)生在群眾身邊的不正之風(fēng)和腐敗問題。“小蒼蠅”的危害較“大老虎”有過之而無不及，因?yàn)榈胤叫」俚呢澑袕骄桶l(fā)生在群眾身邊，對(duì)百姓的生產(chǎn)生活造成直接侵害，更易激起民憤，引起社會(huì)動(dòng)蕩。如今，小官巨腐是社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)，也是反腐敗工作的重點(diǎn)領(lǐng)域。
兩類小官易成巨腐
小官巨腐不是一個(gè)新興現(xiàn)象，落網(wǎng)的“碩鼠”如“土地奶奶”羅亞平、“官場流寇”穆新成、“紅頂官商”郝鵬俊、“涉黑警長”關(guān)建軍、“億元股長”李華波、“長袖善舞”李志強(qiáng)……這些官場上的小人物名不見經(jīng)傳，可他們的權(quán)力大小與其行政級(jí)別絕對(duì)不成正比，成群“蟻官”瘋狂斂財(cái)?shù)某潭攘钊擞|目驚心。基層巨貪根據(jù)其所在的崗位可以分為以下兩類：
處于關(guān)鍵崗位。這些小官往往與領(lǐng)導(dǎo)存在種種利害關(guān)系，由此被信任和放縱，形成“政績共同體”。此類小官對(duì)上阿諛奉承，對(duì)下極力打壓，一邊唱著清正廉潔的高調(diào)，一邊干著貪污腐敗的惡事，這種“雙面人”是反腐力量打擊的重點(diǎn)。
級(jí)別較低沒有受到有效的監(jiān)督。他們是最底層的官員，有些甚至連官都算不上，比如股長、村官、財(cái)務(wù)部門小領(lǐng)導(dǎo)、機(jī)關(guān)里最底層的收發(fā)員、打印員等，他們善于經(jīng)營自己手中的微小權(quán)力，積少成多，一聲不響地侵吞了國家、集體上千萬元甚至上億元的巨額資產(chǎn)。
小官巨腐緣何肆虐
公權(quán)力的過分集中是小官巨腐的主要原因。權(quán)力越到基層越集中，瘋狂斂財(cái)?shù)牡胤叫」俅蠖嗍菃挝�、部門的“一把手”。有調(diào)查顯示，自2000年以來涉貪金額超過千萬的鄉(xiāng)科級(jí)及以下小官共計(jì)34人，其中正職一把手占到六成以上，副手僅有兩人。這些貪腐小官有村官、公司總經(jīng)理、工程負(fù)責(zé)人等，官雖小，但握有隨時(shí)可以變現(xiàn)的巨大權(quán)力。他們掌管土地、交通、資源等關(guān)鍵領(lǐng)域，特別是在各地供水、供電、供煤、供氣等資源壟斷部門擁有實(shí)際控制權(quán)。
官員對(duì)思想道德建設(shè)工作的漠視是小官巨腐的催化劑。如今，買官賣官、帶病提拔之現(xiàn)象猖獗，每年的干部考察流于形式，導(dǎo)致地方小官文化程度低，綜合素質(zhì)差，政治意識(shí)、法律意識(shí)淡薄。
失范的官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)公示制度是小官巨腐的隱形棚帳。我國官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的歷史已有20余年，但是因?yàn)槿狈唧w審查和問責(zé)機(jī)制導(dǎo)致申報(bào)制度流于形式，實(shí)踐中已畸化為“官員在紙上填完了，組織部門密封起來，就鎖到柜子里去了”。其實(shí)，社會(huì)各界熱議的重點(diǎn)并不在官員財(cái)產(chǎn)的申報(bào)，而在于向社會(huì)大眾的公示。
失靈的基層監(jiān)督機(jī)制為小官腐敗滋生提供肥沃土壤。少數(shù)基層紀(jì)委職能弱化，對(duì)基層干部不作為、亂作為等行為睜一只眼閉一只眼，執(zhí)紀(jì)監(jiān)督不力。越是基層，權(quán)力生態(tài)中“熟人社會(huì)”特征越是明顯。監(jiān)察制約一方與當(dāng)?shù)匦」儆兄Ыz萬縷的聯(lián)系，因?yàn)槿饲橐蛩�、利益因素、親情因素的干擾，出現(xiàn)對(duì)權(quán)力監(jiān)管失效的現(xiàn)象。
四維發(fā)力清除病根
如今，對(duì)基層腐敗的預(yù)防和治理已經(jīng)成為我國反腐敗斗爭中的重要內(nèi)容，遏制小官巨腐是當(dāng)前反腐敗工作的必然要求。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)從分散公權(quán)力、加強(qiáng)官員思想道德建設(shè)、構(gòu)建以官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)公示制度為中心的各項(xiàng)公開制度、完善基層官員監(jiān)督機(jī)制四個(gè)大方向發(fā)力，逐步構(gòu)建一個(gè)基層腐敗的防治系統(tǒng)，真正實(shí)現(xiàn)“拍蒼蠅無死角”，讓“小官”不敢腐、不能腐，最終不想腐。
分散公權(quán)力。要對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行分權(quán)，將權(quán)力裝進(jìn)制度的籠子里。首先，應(yīng)當(dāng)分解主要領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)力和責(zé)任，在國家層面形成地方一把手不可直接分管人財(cái)物的法規(guī)和制度。此項(xiàng)改革意義巨大，按照分工負(fù)責(zé)原則，適當(dāng)分解主要領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)力，減少主要領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)具體事務(wù)的干預(yù)，形成“副職分管、正職監(jiān)管、集體領(lǐng)導(dǎo)、民主決策”的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，能夠有效杜絕“一把手”存在的可能。其次，推出基層權(quán)力清單來規(guī)范小微權(quán)力。建立基層權(quán)力清單和責(zé)任清單，明確各個(gè)官員享有的權(quán)力種類、監(jiān)督的責(zé)任主體、懲處的實(shí)施主體以及舉報(bào)的處理主體，讓責(zé)任體系對(duì)權(quán)力行使形成約束力。并且，整個(gè)清單要向全社會(huì)公開，將權(quán)力曝于陽光之下，領(lǐng)導(dǎo)干部需及時(shí)糾正超越權(quán)力清單的違規(guī)行為，嚴(yán)肅問責(zé)不符合權(quán)力清單的失信行為。再次，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)村可以建立監(jiān)視委員會(huì)，分散公權(quán)力。地方涉及到土地、交通、資源等關(guān)鍵領(lǐng)域的重大決策權(quán)交由地方監(jiān)視委員會(huì)選舉決定，徹底剔除領(lǐng)導(dǎo)干部“一人說了算”的權(quán)力。
增強(qiáng)官員的思想道德與作風(fēng)建設(shè)。首先要嚴(yán)把進(jìn)人關(guān)，公務(wù)員凡進(jìn)必考，堅(jiān)決遏制通過其他方式進(jìn)入編制。其次把克己奉公、廉潔自律納入官員的日常管理中，督促其“日省吾身”，并對(duì)官員定期做“政治體檢”，增強(qiáng)其政治覺悟和思想意識(shí)，始終保持共產(chǎn)黨人應(yīng)有的全心全意為人民服務(wù)的“底色”。嚴(yán)格例行干部考察，加強(qiáng)基層小官的思想道德與作風(fēng)建設(shè)，樹立起堅(jiān)定的為人民服務(wù)的理想信念，做到不為錢物所動(dòng)，不為權(quán)色所誘，守住靈魂慎始終，對(duì)腐敗現(xiàn)象自覺抵制，徹底掐滅基層干部隊(duì)伍飛揚(yáng)跋扈的囂張氣焰。
構(gòu)建以官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)公示制度為中心的各項(xiàng)公開制度。首先應(yīng)明確申報(bào)主體和申報(bào)范圍。各級(jí)新提拔或是連任的官員，不論級(jí)別高低應(yīng)率先參與申報(bào)，公開其收入、各項(xiàng)補(bǔ)貼，本人及家庭成員的職業(yè)、房產(chǎn)、私家車等基本情況，配偶以及子女在國外從商或留學(xué)的詳細(xì)情況，否則不得提拔或連任，待申報(bào)公示制度運(yùn)用基本純熟后再將申報(bào)主體擴(kuò)大到全體官員。其次實(shí)施“高薪養(yǎng)廉”制度。堅(jiān)決杜絕灰色收入，讓官員的總收入增加在明處。再次需增加申報(bào)內(nèi)容的監(jiān)督審查核實(shí)及問責(zé)環(huán)節(jié)，對(duì)于拒不申報(bào)、謊報(bào)、漏報(bào)、無故拖延申報(bào)者，進(jìn)行嚴(yán)肅問責(zé)。
完善對(duì)基層官員的監(jiān)督機(jī)制。為了防止基層蟻官“一手遮天”成為一方“霸主”，首先要加大對(duì)基層人大、紀(jì)檢、審計(jì)等監(jiān)督機(jī)構(gòu)的問責(zé)力度，進(jìn)而加強(qiáng)監(jiān)督部門的監(jiān)管力度，使?jié)撛诘呢澒俨桓腋�、不能腐。其次要�?qiáng)化民主監(jiān)督的力量，積極引導(dǎo)群眾對(duì)基層權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督，如設(shè)立舉報(bào)熱線、網(wǎng)站，開通官方微信、微博，通過公眾平臺(tái)將官員的權(quán)力、財(cái)產(chǎn)曝曬在陽光之下，營造全社會(huì)共同監(jiān)督的良好氛圍。
(吳高慶 占佳 作者分別系浙江工商大學(xué)法學(xué)院副院長、教授，浙江工商大學(xué)法學(xué)院研究生)