法院向人大匯報(bào)工作的傳統(tǒng)做法雖然符合《中華人民共和國憲法》以及相關(guān)組織法的規(guī)定，卻與十八大以來推行的法院體制改革思路不相一致：無法確立審判責(zé)任主體，導(dǎo)致審判權(quán)的行政化和地方化，從而使法院和法官的獨(dú)立審判權(quán)難以得到落實(shí)。因此，應(yīng)該改革法院向人大匯報(bào)工作的傳統(tǒng)方式，以保障審判權(quán)的獨(dú)立行使
□張澤濤
黨的十八屆三中全會(huì)報(bào)告中明確指出：“改革司法管理體制，推動(dòng)省以下地方法院、檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理，探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度，保證國家法律統(tǒng)一正確實(shí)施�！笔舜笠詠�，中央新一輪法院體制改革的總體思路是：建立權(quán)責(zé)明晰的司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，“讓審理者裁判，由裁判者負(fù)責(zé)”，從而革除審判權(quán)的行政化和地方化現(xiàn)象。筆者認(rèn)為，法院向人大匯報(bào)工作的傳統(tǒng)做法雖然符合《中華人民共和國憲法》(以下簡稱“憲法”)以及相關(guān)組織法的規(guī)定，卻與十八大以來推行的法院體制改革思路不相一致：無法確立審判責(zé)任主體，導(dǎo)致審判權(quán)的行政化和地方化，從而使法院和法官的獨(dú)立審判權(quán)難以得到落實(shí)。因此，應(yīng)該改革法院向人大匯報(bào)工作的傳統(tǒng)方式，以保障審判權(quán)的獨(dú)立行使。
法院向人大匯報(bào)工作合憲與違憲的澄清
法院向人大匯報(bào)工作合憲還是違憲，既是最根本的憲政問題，也是貫徹十八大以來法院體制改革思路必須首先澄清的問題。有學(xué)者認(rèn)為，法院向人大匯報(bào)工作違憲。因此，有必要對(duì)認(rèn)為法院向人大匯報(bào)工作違憲的觀點(diǎn)及其理由予以澄清。法院向人大匯報(bào)工作違憲的學(xué)者的理由是：
第一，1982年“憲法”第128條只規(guī)定法院應(yīng)該對(duì)人大負(fù)責(zé)，并沒有要求法院應(yīng)該向人大匯報(bào)工作，這表明“負(fù)責(zé)并報(bào)告工作”和“負(fù)責(zé)”是有明顯區(qū)別的，在立憲者的心目中似乎是想通過不規(guī)定“報(bào)告工作”來明確對(duì)“報(bào)告工作”的排斥。
第二，1982年“憲法”立憲者的本意就是不要求法院向人大匯報(bào)工作。首先，前三部憲法均規(guī)定法院必須向人大匯報(bào)工作，而1982年“憲法”無此規(guī)定。參加過建國以來歷部憲法的起草和修改工作的張友漁教授指出：“……法院、檢察院的工作、性質(zhì)不同，可以作工作報(bào)告，也可以不作工作報(bào)告”�！安灰擞残砸�(guī)定必須作工作報(bào)告，但也不能硬性規(guī)定不作工作報(bào)告�！�
第三，普通法修改憲法有違憲之嫌。雖然1982年“憲法”沒有規(guī)定法院必須向人大匯報(bào)工作，但是“法院組織法”第17條、《全國人民代表大會(huì)議事規(guī)則》(以下簡稱“議事規(guī)則”)第30條、《全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)議事規(guī)則》(以下簡稱“常務(wù)委員會(huì)議事規(guī)則”)第22條均明確規(guī)定：人民法院應(yīng)該對(duì)人大負(fù)責(zé)并向其匯報(bào)工作。因此，雖然法院向人大匯報(bào)工作的做法有法律依據(jù)，但是普通法修改憲法有違憲之嫌。
基于上述三點(diǎn)理由，上述學(xué)者一致認(rèn)為，法院向人大匯報(bào)工作違憲。但是，筆者在查閱1982年修改“憲法”時(shí)的相關(guān)資料后認(rèn)為，上述學(xué)者的觀點(diǎn)及其理由難以成立。
第一，事實(shí)與上述學(xué)者的理由相反，1982年“憲法”制定者的本意即是加強(qiáng)人大對(duì)法院審判活動(dòng)的監(jiān)督。1982年“憲法”第126條規(guī)定：“人民法院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審判權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉�！睂�(duì)此，時(shí)任全國人大委員長彭真同志對(duì)此的解釋是，這樣修改有利于加強(qiáng)黨對(duì)司法工作的領(lǐng)導(dǎo)和人民代表大會(huì)對(duì)司法的監(jiān)督。因此，筆者認(rèn)為，“議事規(guī)則”、“常務(wù)委員會(huì)議事規(guī)則”、“法院組織法”三大普通法中規(guī)定法院必須向人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)并匯報(bào)工作，恰恰與1982年“憲法”的立法精神——強(qiáng)化人大及其常委會(huì)對(duì)法院的審判權(quán)進(jìn)行監(jiān)督是相一致的，體現(xiàn)了立法者的本意。
第二，雖然1982年“憲法”第128條并沒有規(guī)定法院必須向人大匯報(bào)工作，但筆者認(rèn)為，不能據(jù)此就認(rèn)為立法者是試圖從邏輯上將法院向人大匯報(bào)工作從憲法規(guī)定上予以排除。因?yàn)閺淖置婧驼Z義分析，“負(fù)責(zé)”和“負(fù)責(zé)并報(bào)告工作”之間是包容的，從廣義講，“報(bào)告工作”可視為“負(fù)責(zé)”的一種具體方式。
第三，全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)通過立法闡釋憲法的基本精神和各項(xiàng)規(guī)定的含義，是我國解釋“憲法”的最主要的方式。由于“議事規(guī)則”、“常委會(huì)議事規(guī)則”和“法院組織法”都是由全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定的，它們無論從字面上、語義上還是立法意圖上，都與1982年“憲法”相吻合。
第四，從制定“憲法”的理論基礎(chǔ)與立法淵源來看，法院向人大匯報(bào)工作似乎是其應(yīng)有之義。首先，馬克思列寧主義毛澤東思想是制定“憲法”的理論基礎(chǔ)。馬克思主義者所設(shè)計(jì)的政體本質(zhì)上就是主張人民代表機(jī)關(guān)享有至高無上的權(quán)力。其次，法院向人大匯報(bào)工作是與“憲法”的立法淵源是相一致的。劉少奇在1954年“憲法”草案的報(bào)告中明確指出：“我們所走過的道路就是蘇聯(lián)走過的道路，憲法關(guān)于人民代表大會(huì)制度的規(guī)定就是革命根據(jù)地建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，并參照蘇聯(lián)各人民民主共和國的經(jīng)驗(yàn)制定的。”1918年7月4日蘇聯(lián)制定的第一部憲法明確規(guī)定：“人民通過作為蘇聯(lián)政治基礎(chǔ)的人民代表蘇維埃行使國家權(quán)力。其他一切國家機(jī)關(guān)受人民代表蘇維埃的監(jiān)督并向其人民代表蘇維埃報(bào)告。”該部憲法中將行使審判權(quán)的法院完全視作普通的國家機(jī)關(guān)。1954年“憲法”以及前蘇聯(lián)的歷部憲法是1982年“憲法”的立法淵源，因此，從1982年“憲法”的立法淵源上來看，法院向人大匯報(bào)工作應(yīng)該是其應(yīng)有之義。
法院向人大匯報(bào)工作與司法改革是否沖突
十八大以來，法院體制改革的目標(biāo)是建立“權(quán)責(zé)明晰的司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制”，但是，筆者認(rèn)為，雖然法院向人大匯報(bào)工作符合“憲法”規(guī)定，但是，法院向人大匯報(bào)工作的傳統(tǒng)做法會(huì)導(dǎo)致無法確定審判責(zé)任主體，會(huì)導(dǎo)致權(quán)責(zé)歸屬不明，從而難以貫徹新一輪司法改革的總體思路。
根據(jù)憲法學(xué)的基本理論，國家機(jī)關(guān)及其工作人員在行使職權(quán)、履行職務(wù)時(shí)，均應(yīng)對(duì)其后果負(fù)責(zé)。但是，憲法學(xué)上的通行的理論是無法解決法院的責(zé)任制問題。
首先，法院不應(yīng)該實(shí)行首長負(fù)責(zé)制。其理由如下：一，從審判權(quán)運(yùn)行的基本法理來看，審判獨(dú)立是實(shí)現(xiàn)審判公正賴以存在的前提。法院院長雖然負(fù)責(zé)本院日常的行政工作，但是卻不能對(duì)法官審理案件的具體活動(dòng)產(chǎn)生任何影響。二，從我國的現(xiàn)行立法規(guī)定尤其是十八大以來的司法改革總體思路來看，已經(jīng)明確地否定了法院不應(yīng)該采取首長負(fù)責(zé)制，承擔(dān)司法責(zé)任的主體只能是具體審理和裁判案件的法官。三，法院不能采取集體負(fù)責(zé)制。因?yàn)榉ㄔ簩?shí)行的是審判委員會(huì)集體領(lǐng)導(dǎo)的制度，推論出法院實(shí)行的不是法官個(gè)人責(zé)任制而是集體責(zé)任制說法是欠妥當(dāng)?shù)摹?/p>
其次，法院向人大匯報(bào)工作會(huì)導(dǎo)致審判權(quán)的行政化和地方化。理由如下：
第一，同一法院內(nèi)部的行政化。從法院內(nèi)部的組織形態(tài)來看，法院工作報(bào)告被人大否決，只能由法院院長對(duì)此承擔(dān)責(zé)任，也就是由院長對(duì)本院所有法官的審判活動(dòng)承擔(dān)責(zé)任。這本質(zhì)上就是在法院推行首長負(fù)責(zé)制，使院長成為本院權(quán)責(zé)的最終承受者。另外，首長負(fù)責(zé)制還有可能將審判委員會(huì)的權(quán)力虛置，使審委會(huì)這一按照民主集中制進(jìn)行決策的結(jié)構(gòu)異化為院長個(gè)人的“一言堂”。
第二，上下級(jí)法院之間的行政化。如果最高人民法院院長的工作報(bào)告被否決，這就意味著人大代表對(duì)全國法院系統(tǒng)的整體不滿意，此時(shí)，也只能由最高人民法院院長承擔(dān)責(zé)任，這樣的后果必然會(huì)導(dǎo)致上級(jí)法院異化成下級(jí)法院的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)。
第三，法院轄區(qū)內(nèi)審判權(quán)的行政化和地方化。司法權(quán)與行政權(quán)相比，更少地方化色彩，但是，法院向同級(jí)人大匯報(bào)工作的傳統(tǒng)做法，則不可避免地使得統(tǒng)一法院轄區(qū)內(nèi)的行政化和地方化。
應(yīng)該完善法院向人大匯報(bào)工作的傳統(tǒng)做法
筆者認(rèn)為，為了切實(shí)貫徹中央關(guān)于法院體制改革的總體思路，設(shè)置符合審判權(quán)運(yùn)行規(guī)律的司法體制，隨著司法體制改革部署的逐步推進(jìn)，應(yīng)該完善法院向人大匯報(bào)工作的傳統(tǒng)做法。
第一，逐步取消縣、市人民法院向同級(jí)人大匯報(bào)工作的傳統(tǒng)做法。鑒于縣、市法院的人、財(cái)、物地方黨委和地方政府，同級(jí)人大對(duì)法院院長、庭長以及法官的遴選與罷免已經(jīng)不能產(chǎn)生任何影響，在上述前提下，若要求縣、市法院繼續(xù)采取傳統(tǒng)方式向同級(jí)人大匯報(bào)工作，已無任何實(shí)質(zhì)意義。
第二，改革最高人民法院、高級(jí)人民法院向同級(jí)人大匯報(bào)工作的傳統(tǒng)方式。鑒于“憲法”以及“法院組織法”、“議事規(guī)則”以及“常務(wù)委員會(huì)議事規(guī)則”中只規(guī)定了法院向人大匯報(bào)工作，而對(duì)匯報(bào)的方式卻沒有作出明確規(guī)定，因此，改革最高人民法院、高級(jí)人民法院向同級(jí)人大匯報(bào)工作的傳統(tǒng)方式并無法律上任何障礙。對(duì)此，筆者建議，應(yīng)該明確法院向人大匯報(bào)工作的內(nèi)容主要限于年度經(jīng)費(fèi)的預(yù)決算以及執(zhí)行情況、法官隊(duì)伍的管理等等。
(作者為中央民族大學(xué)法學(xué)院院長)