變化一旦開(kāi)始，就不會(huì)輕易停止。作為司法改革的又一項(xiàng)重要舉措，法院立案登記制改革意見(jiàn)正式面世后，迅速成為輿論關(guān)注的焦點(diǎn)，公眾對(duì)此舉破解立案難問(wèn)題充滿(mǎn)期待。
“立案登記制取代立案審查制的確是破解起訴難的妙方。”眾多法學(xué)專(zhuān)家今天接受《法制日?qǐng)?bào)》記者采訪(fǎng)時(shí)表示，立案登記制作為破除民眾告狀難的重磅改革，不僅劍指法院立案難頑疾，保障公民訴權(quán)，還將有利于消減司法地方化，對(duì)司法改革產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。但必須正確理解這項(xiàng)改革舉措，防止誤讀。
推行立案登記大勢(shì)所趨
長(zhǎng)期以來(lái)，人民群眾對(duì)司法最不滿(mǎn)意的一個(gè)問(wèn)題就是：有案不立，有訴不理。司法實(shí)踐中還不同程度存在拖延立案、人為控制立案、年底不立案、干擾依法立案等立案亂象。
根據(jù)現(xiàn)行的立案審查制，原告提出訴狀后，法院首先審查把關(guān)這種單方提出的材料，經(jīng)受理立案送達(dá)被告，才形成“兩造對(duì)立”的訴訟格局。
“與此緊密相關(guān)的另一個(gè)特點(diǎn)是，法院?jiǎn)畏搅笇彶橥诓簧儆袑?shí)質(zhì)性?xún)?nèi)容的條件�！鼻迦A大學(xué)法學(xué)院教授王亞新解釋說(shuō)，當(dāng)事人的起訴是否符合這些條件，本來(lái)可以在進(jìn)入訴訟程序之后進(jìn)行實(shí)體審理之前審查，或者在案件實(shí)體審理過(guò)程中一并審理，法院卻經(jīng)常在審查立案階段，就簡(jiǎn)單地以不符合條件為由，將原告的起訴拒之門(mén)外。
他告訴記者，立案審查這些特點(diǎn)再加上一系列法律或程序內(nèi)外的復(fù)雜因素影響，導(dǎo)致法院對(duì)立案受理的控制過(guò)于嚴(yán)格、過(guò)分謹(jǐn)慎，訴訟門(mén)檻過(guò)高或開(kāi)門(mén)太窄，許多應(yīng)當(dāng)立案受理的案件未能進(jìn)入訴訟程序，引發(fā)社會(huì)對(duì)告狀難、立案難現(xiàn)象的不滿(mǎn)。
“法院案多人少、行政權(quán)力干預(yù)司法、社會(huì)轉(zhuǎn)型期法律規(guī)定不明確等原因，也導(dǎo)致法院有時(shí)選擇性立案，將一些棘手案件拒之門(mén)外，立案審查制成為不予立案的最好理由�！敝袊�(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所研究員熊秋紅說(shuō)。
中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授陳衛(wèi)東表示，立案制度盡管只是龐大司法體系的一環(huán)，卻是關(guān)乎人民群眾能否順利進(jìn)入司法渠道主張并維護(hù)權(quán)利的關(guān)鍵環(huán)節(jié)之一，是走進(jìn)司法過(guò)程的“門(mén)檻”。要想“努力讓人民群眾在每一個(gè)案件中感受到公平正義”，就必然從現(xiàn)有國(guó)情出發(fā)、立足于司法實(shí)踐，尋求設(shè)置妥當(dāng)?shù)牧钢贫取Ｒ虼�，在本輪改革中，推行立案登記制度成為大�?shì)所趨。
立案登記實(shí)為形式審查
按照改革意見(jiàn)，改立案審查制為立案登記制后，法院不再對(duì)起訴進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查，僅對(duì)形式要件進(jìn)行一般性核對(duì)，符合法律規(guī)定的起訴、自訴和申請(qǐng)，一律接收訴狀，當(dāng)場(chǎng)登記立案。
王亞新分析說(shuō)，這意味著，法院對(duì)于原告提交的訴狀原則上都予登記，送達(dá)被告之后，由被告對(duì)原告的起訴是否滿(mǎn)足應(yīng)當(dāng)進(jìn)入實(shí)體審理的條件提出辯駁意見(jiàn)，形成兩造“攻擊防御”的爭(zhēng)議局面，法院才以中立超然的地位居中裁判，對(duì)案件是否符合這些實(shí)質(zhì)性訴訟要件進(jìn)行審查。原告起訴階段法院只對(duì)訴狀做形式審查，具有實(shí)質(zhì)意義的審查在案件登記并系屬于訴訟程序之后再予以實(shí)施。
“司法作為糾紛解決的最后途徑，是當(dāng)事人人身權(quán)利、財(cái)產(chǎn)權(quán)利保護(hù)的重要機(jī)制，因此司法的大門(mén)應(yīng)始終向公眾敞開(kāi)，不得故意設(shè)置障礙�！敝袊�(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授劉計(jì)劃認(rèn)為，立案登記制降低訴訟門(mén)檻，從事前監(jiān)管改為事后審查，既實(shí)現(xiàn)了當(dāng)事人啟動(dòng)訴訟程序的訴訟主體地位，也是法治思維的體現(xiàn)——法治社會(huì)司法正義并非口號(hào)，而是可以讓人民切身感受得到。
陳衛(wèi)東表示，以保障公民權(quán)利為宗旨設(shè)計(jì)、運(yùn)行國(guó)家司法權(quán)力體系，是確保司法權(quán)體現(xiàn)正當(dāng)性、合理性和科學(xué)性的前提。立案登記制度著眼于解決司法實(shí)務(wù)中的突出問(wèn)題，嚴(yán)格規(guī)范立案條件，逐步實(shí)現(xiàn)源頭解決立案難，是提高我國(guó)司法公信力、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的有力舉措。
“立案登記取代立案審查，并不意味著絕對(duì)沒(méi)有審查，而在于審查限度。不少群眾誤以為，只要向法院提出立案，法院就必須登記立案�！毙芮锛t解釋說(shuō)，立案審查制下的審查為實(shí)質(zhì)審查，而立案登記制下的審查為形式審查。前者在實(shí)踐中演變?yōu)橐螽?dāng)事人立案前提供充分的證據(jù)，有時(shí)甚至要求達(dá)到法律所規(guī)定的證明標(biāo)準(zhǔn)，這就變相剝奪了當(dāng)事人的訴權(quán)。
她告訴記者，立案登記制下，當(dāng)事人仍然需要證明案件符合民事訴訟法、行政訴訟法、刑事訴訟法等規(guī)定的立案條件，才能獲得登記立案，只不過(guò)法院的審查轉(zhuǎn)變?yōu)樾问綄彶椋粗饕獙彶楫?dāng)事人提交的材料是否符合形式要件，不涉及案件證據(jù)充分與否。
另外，立案登記制旨在解決因非法律因素所導(dǎo)致的立案難，保障立案只服從法定標(biāo)準(zhǔn)，不受法律之外因素干擾。有案必立、有訴必理的前提在于，必須是依法應(yīng)該受理的案件。對(duì)此，意見(jiàn)給出負(fù)面清單，違法起訴或者不符合法定起訴條件等4種情形，將不予登記立案。
民告官案將受直接沖擊
多位法學(xué)專(zhuān)家表示，立案登記制改革對(duì)法院受理不同案件的影響并不相同。
關(guān)于登記立案的范圍，立案改革意見(jiàn)列舉了民事訴訟、行政訴訟、刑事自訴、執(zhí)行和國(guó)家賠償案件實(shí)行登記立案的不同情形。刑事自訴、執(zhí)行、國(guó)家賠償案件由于種種原因，較少聽(tīng)到有關(guān)立案難的抱怨。與此相對(duì)，行政訴訟和民事訴訟反映出的告狀難、立案難問(wèn)題較為突出，尤其是民告官案。
王亞新說(shuō)，自從1990年行政訴訟法實(shí)施以來(lái)，雖然也有過(guò)案件受理數(shù)增長(zhǎng)較快的時(shí)期，但總的來(lái)看其發(fā)展受到種種制約，近年來(lái)法院第一審程序受理的這類(lèi)案件每年只有十余萬(wàn)件。
然而，2014年修訂行政訴訟法時(shí)有權(quán)威部門(mén)透露，目前我國(guó)每年涉及行政爭(zhēng)議的信訪(fǎng)案件達(dá)400萬(wàn)至600萬(wàn)件，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)行政訴訟案件和行政復(fù)議案件數(shù)量。
由于法院對(duì)于自身與行政機(jī)關(guān)之間關(guān)系的考量，有時(shí)甚至是來(lái)自黨政領(lǐng)導(dǎo)的干預(yù)，許多民告官案明明符合法定條件卻不能受理，或者受理后盡量通過(guò)協(xié)調(diào)或說(shuō)服撤訴等方法處理，一度成為不少地方司空見(jiàn)慣的現(xiàn)象。
王亞新表示，立案登記制對(duì)行政訴訟最為直接的沖擊是，法院不能再以實(shí)質(zhì)性審查為借口，把符合法定條件的案件關(guān)在門(mén)外，更不能采取不收材料、不予答復(fù)、不出具法律文書(shū)等違法程序規(guī)范的辦法。
多位專(zhuān)家認(rèn)為，十八屆三中全會(huì)以來(lái)，中央提出的地方法院人財(cái)物由省級(jí)統(tǒng)管、設(shè)置跨行政區(qū)劃法院、調(diào)整跨區(qū)域管轄等改革，都可以理解為有利于排除外部對(duì)法院處理案件的干預(yù)，屬于能夠?yàn)榻⒘傅怯浿苿?chuàng)造條件的配套措施。3月30日，中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動(dòng)、插手具體案件處理的紀(jì)錄、通報(bào)和責(zé)任追究規(guī)定》，要求對(duì)干預(yù)司法的行為實(shí)行全程留痕，構(gòu)成建立立案登記制的“防火墻”。
“可以期待，法院今后對(duì)民告官案在立案受理環(huán)節(jié)上將更加寬松，行政訴訟案件有可能實(shí)現(xiàn)較大幅度增長(zhǎng)�！蓖鮼喰孪Ｍㄟ^(guò)這樣的方式，有效促進(jìn)依法行政長(zhǎng)足發(fā)展。
保障訴權(quán)同時(shí)防止濫用
民事訴訟是受到立案登記制改革影響較大的領(lǐng)域之一。在全國(guó)法院民事一審案件年收案量已達(dá)800多萬(wàn)件，導(dǎo)致部分法院案多人少矛盾突出的情況下，立案登記制全面實(shí)施，法院民事案件審判將面臨巨大挑戰(zhàn)。
“除訴權(quán)保護(hù)外，世界范圍內(nèi)的‘獲得司法正義的權(quán)利’運(yùn)動(dòng)，還包括法律援助、法律信息公開(kāi)、替代性糾紛解決機(jī)制、合理的訴訟費(fèi)用和訴訟期限制度、程序簡(jiǎn)易化以及公共教育等有助于促進(jìn)法律面前實(shí)質(zhì)平等的努力�！毙芮锛t介紹，最高人民法院《關(guān)于人民法院推行立案登記制改革的意見(jiàn)》所推出的一些改革舉措，與此不謀而合。
她分析說(shuō)，意見(jiàn)強(qiáng)調(diào)，要加大法律援助、司法救助力度，讓經(jīng)濟(jì)確有困難的當(dāng)事人打得起官司；要加強(qiáng)人民法院訴訟服務(wù)中心和信息化建設(shè)，實(shí)現(xiàn)公開(kāi)、便捷立案；要健全多元化訴訟解決糾紛、完善繁簡(jiǎn)分流、先行調(diào)解工作機(jī)制；探索建立庭前準(zhǔn)備程序等等，體現(xiàn)出一種綜合性權(quán)利保障思路，即不僅關(guān)注程序正義的實(shí)現(xiàn)，而且關(guān)注實(shí)質(zhì)正義的實(shí)現(xiàn)；不僅關(guān)注法律正義的實(shí)現(xiàn)，而且關(guān)注社會(huì)正義的實(shí)現(xiàn)。為了切實(shí)保障當(dāng)事人訴權(quán)，必須加強(qiáng)扶助貧弱群體。降低公民進(jìn)入法院的門(mén)檻，不是為了鼓勵(lì)和引導(dǎo)公民訴訟，加劇訴訟泛濫和訴訟爆炸，而是為了保障公民合法權(quán)益。
鑒于我國(guó)社會(huì)目前面臨的誠(chéng)信危機(jī)，如何防范虛假訴訟，是民事審判落實(shí)立案登記制必須考慮的問(wèn)題之一。
據(jù)了解，意見(jiàn)提出，要依法懲治虛假訴訟，當(dāng)事人之間惡意串通或者冒充他人提起訴訟，企圖通過(guò)訴訟、調(diào)解等方式侵害他人合法權(quán)益的，人民法院應(yīng)當(dāng)駁回其請(qǐng)求，并予以罰款、拘留；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。
意見(jiàn)提出，要依法制裁沖擊法庭、擾亂立案登記工作等違法行為，維護(hù)立案秩序。同時(shí)要健全相關(guān)法律制度，推動(dòng)完善相關(guān)立法，對(duì)虛假訴訟、惡意訴訟、無(wú)理纏訴等濫用訴權(quán)行為，明確行政處罰、司法處罰、刑事處罰標(biāo)準(zhǔn)，加大懲治力度。
“保障當(dāng)事人訴權(quán)與防止濫訴是一個(gè)問(wèn)題的兩個(gè)方面，任何權(quán)利都有其行使的邊界，超過(guò)該邊界，則可能構(gòu)成違法甚至犯罪�！毙芮锛t指出，司法實(shí)踐中不乏虛假訴訟、惡意訴訟、無(wú)理纏訴等濫用訴權(quán)行為，不僅浪費(fèi)國(guó)家有限的司法資源，而且損害司法權(quán)威；不僅侵犯其他公民權(quán)益，而且動(dòng)搖整個(gè)社會(huì)的誠(chéng)信基礎(chǔ)，嚴(yán)重破壞國(guó)家的法治秩序。對(duì)于這些濫用訴權(quán)的行為，需要加大懲治力度，根據(jù)情節(jié)輕重不同，根據(jù)法律規(guī)定分別追究民事、行政和刑事責(zé)任。
去地方化破信訪(fǎng)不信法
專(zhuān)家分析認(rèn)為，立案登記制改革更為深遠(yuǎn)的影響，應(yīng)從中國(guó)司法改革的全局觀(guān)察。
“推行立案登記制，其改革趨向劍指立案難頑疾，其作為司法改革的配套制度，影響更為深遠(yuǎn)：該制度有利于消減司法地方化影響�！痹陉愋l(wèi)東看來(lái)，立案登記制是維護(hù)國(guó)家法律統(tǒng)一適用的重要前提。
“由于地方保護(hù)主義等因素存在，基層法院受理案件時(shí)，往往會(huì)對(duì)特殊類(lèi)型案件設(shè)置專(zhuān)門(mén)的立案門(mén)檻，甚至?xí)雠_(tái)內(nèi)部文件為這種做法‘正名’,導(dǎo)致當(dāng)事人有案難立、有權(quán)難實(shí)現(xiàn)。”陳衛(wèi)東表示，立案登記制實(shí)施后，這些非法的地方土政策必然廢除，這是維護(hù)法律權(quán)威的重要基石。
劉計(jì)劃認(rèn)為，從微觀(guān)角度看，立案登記制有利于保障訴權(quán)、減少涉訴信訪(fǎng)。
“目前的上訪(fǎng)信訪(fǎng)案件，相當(dāng)一部分源于起訴難�！彼嬖V記者，現(xiàn)行訴訟制度對(duì)立案設(shè)置了較高門(mén)檻，法院從辦案壓力、糾紛解決、機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)等方面綜合考量后，以不符合立案條件為由不予受理部分起訴，使得部分當(dāng)事人對(duì)于司法救濟(jì)喪失信心，轉(zhuǎn)而尋求其他救濟(jì)途徑，致使涉訴信訪(fǎng)事件頻繁發(fā)生。
“但在立案登記制下，當(dāng)事人只要提供符合形式要件的訴狀，人民法院就應(yīng)當(dāng)接收，并在規(guī)定期限內(nèi)依法處理。也就是說(shuō)，不管訴訟標(biāo)的大小，也不管糾紛復(fù)雜程度，只要當(dāng)事人選擇訴訟渠道解決，除了依照規(guī)定不予登記立案的情形外，就產(chǎn)生約束法院的訴訟系屬，這符合當(dāng)事人訴權(quán)保障的應(yīng)有之義�！眲⒂�(jì)劃表示，人民法院做到有案必立、有訴必理，切實(shí)保障當(dāng)事人訴權(quán)，將糾紛引入法治軌道解決，涉訴信訪(fǎng)自然不會(huì)作為矛盾化解的主要出口而頻繁發(fā)生。
王亞新對(duì)這種觀(guān)點(diǎn)表示贊同。他說(shuō)，立案登記制改革意味著，為當(dāng)事人通過(guò)訴訟程序主張權(quán)利尋求救濟(jì)打通渠道，讓更多社會(huì)矛盾在法律框架內(nèi)得到化解。這一改革舉措使法院的訴訟審判更加親民、便民，也是向大眾普及法律觀(guān)念，把社會(huì)治理方式轉(zhuǎn)型到法治軌道上的一條重要途徑。記者李娜文/圖