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“法無(wú)禁止即可為，法無(wú)授權(quán)不可為，是法治的主要精神和原則。但近年來(lái)一些‘紅頭文件’濫發(fā)錯(cuò)發(fā)隨意亂發(fā)，出現(xiàn)‘法無(wú)禁止權(quán)來(lái)禁，法無(wú)授權(quán)權(quán)最大’的現(xiàn)象，有些‘紅頭文件’背后是權(quán)力的錯(cuò)位、越位。規(guī)范政府‘紅頭文件’應(yīng)成為法治政府推進(jìn)的重中之重�！比珖�(guó)人大代表、奧克斯集團(tuán)董事長(zhǎng)鄭堅(jiān)江近日建議，要充分發(fā)揮人大及其常委會(huì)在全面規(guī)范政府“紅頭文件”中的檢查監(jiān)督作用。
全面規(guī)范“紅頭文件”勢(shì)在必行
黨的十八屆四中全會(huì)提出了全面推進(jìn)依法治國(guó)的總目標(biāo)和重大任務(wù)，對(duì)依法行政、建設(shè)法治政府作出全面部署，明確表示建設(shè)法治政府，需要強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)力的制約和監(jiān)督、全面推動(dòng)政務(wù)信息的公開和透明�！凹t頭文件”是行政機(jī)關(guān)實(shí)施法律法規(guī)、履行行政管理職能的一種重要載體和方式。
“如何規(guī)范政府‘紅頭文件’,黨的十八屆四中全會(huì)已作出頂層設(shè)計(jì)：要加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè)，把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍，依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件。”鄭堅(jiān)江說(shuō)。
在規(guī)范“紅頭文件”過(guò)程中，人大及其常委會(huì)是一支非常重要的力量。根據(jù)地方組織法第八條第十一項(xiàng)規(guī)定，縣級(jí)以上地方各級(jí)人民代表大會(huì)有權(quán)撤銷本級(jí)人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令�！吨腥A人民共和國(guó)各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》也賦予了各級(jí)人大常委會(huì)對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行備案審查的重要使命。
在鄭堅(jiān)江看來(lái)，管好“紅頭文件”，是把政府權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子的重要手段和途徑。全面規(guī)范“紅頭文件”勢(shì)在必行，加強(qiáng)人大及其常委會(huì)對(duì)“紅頭文件”的審查監(jiān)督力度，既是黨的要求，也是民心所向。
既需政府努力更離不開法制力量
我國(guó)大力推進(jìn)依法行政工作進(jìn)程中，規(guī)范性“紅頭文件”的制定工作越來(lái)越受到各級(jí)政府重視，各級(jí)政府制定的規(guī)范性“紅頭文件”在質(zhì)量上有了明顯提升。
但鄭堅(jiān)江指出，必須看到，“紅頭文件”不規(guī)范的現(xiàn)象還大量存在。他僅以2014年為例指出，有關(guān)“紅頭文件”引發(fā)的怪事層出不窮：江西贛州某鎮(zhèn)紀(jì)委發(fā)布有文號(hào)的紅頭文件稱機(jī)關(guān)食堂飯菜放肉少，決定對(duì)相關(guān)人員通報(bào)批評(píng)并罰款；某中部省份工商局發(fā)文按級(jí)別勸捐，還規(guī)定對(duì)罰沒(méi)收入進(jìn)展“承包到人、實(shí)地跟進(jìn)”，任務(wù)完成情況將與年終獎(jiǎng)懲掛鉤；甚至出現(xiàn)湖南某縣發(fā)紅頭文件為嫌犯請(qǐng)求取保候?qū)彙?/p>
“這些怪事可概括為五大亂象：無(wú)論大小事都發(fā)‘紅頭文件’,鬧劇頻出；發(fā)文部門互相打架，執(zhí)行企業(yè)叫苦連連；層級(jí)越低執(zhí)行力越強(qiáng)，一定范圍內(nèi)超過(guò)法律；只管發(fā)、不管收，出現(xiàn)爛尾工程；違法‘紅頭文件’無(wú)追責(zé)先例、無(wú)糾錯(cuò)機(jī)制�！编崍�(jiān)江總結(jié)道。
據(jù)了解，近年來(lái)依靠政府規(guī)范“紅頭文件”得到高度重視。國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》，明確規(guī)定要及時(shí)修改或者廢止不符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求，與上位法相抵觸、不一致，或者相互之間不協(xié)調(diào)的行政法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件。
意見的出臺(tái)引發(fā)全國(guó)各地新一輪清理“紅頭文件”的熱潮。但鄭堅(jiān)江卻表示，實(shí)事求是地說(shuō)，政府自身發(fā)布“紅頭文件”來(lái)清理“紅頭文件”，無(wú)法從根本上治理“紅頭文件”之亂。無(wú)論從制度設(shè)計(jì)還是法律層面上講，一些不規(guī)范不合理不合法的“紅頭文件”只有經(jīng)過(guò)人大及其常委會(huì)的備案審查監(jiān)督檢查，才能真正把法治政府落到實(shí)處。
制定完善規(guī)范性文件備案審查制
“‘紅頭文件’亂象叢生，監(jiān)督缺位和監(jiān)督力度不夠是形成這些問(wèn)題的主要原因之一�！编崍�(jiān)江說(shuō)。
鄭堅(jiān)江建議，應(yīng)充分發(fā)揮人大在全面規(guī)范政府“紅頭文件”中的檢查監(jiān)督作用，加強(qiáng)人大的監(jiān)督力度，使“紅頭文件”的發(fā)布科學(xué)規(guī)范、嚴(yán)肅公正，充分體現(xiàn)權(quán)威、莊重、規(guī)范等特征，以進(jìn)一步提升政府的形象和公信力。
對(duì)于充分發(fā)揮人大在全面規(guī)范政府“紅頭文件”中的檢查監(jiān)督作用，鄭堅(jiān)江建議：首先，事前要制定完善人大及其常委會(huì)規(guī)范性文件備案審查相關(guān)制度，按程序辦事、依制度審核。
“各地人大及其常委會(huì)備案審查的前提是確定機(jī)構(gòu)、人員、職責(zé)，成立人大常委會(huì)規(guī)范性文件備案審查辦公室，負(fù)責(zé)規(guī)范性文件的接收、分送、存檔和審查的具體工作。人大常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)按照職責(zé)分工，承擔(dān)相關(guān)規(guī)范性文件的審查工作。同時(shí)要完善規(guī)范性文件備案審查制度，明確規(guī)定規(guī)范性文件備案審查的范圍和內(nèi)容、程序；建立健全規(guī)范性文件備案審查的糾錯(cuò)機(jī)制，做到有章可循，為規(guī)范性文件備案審查工作步入法制化軌道提供組織保障。”鄭堅(jiān)江說(shuō)。
其次，鄭堅(jiān)江認(rèn)為，事中事后各級(jí)人大要建立巡視檢查機(jī)制，對(duì)本級(jí)政府內(nèi)的“紅頭文件”進(jìn)行常態(tài)性專項(xiàng)督察，做好糾錯(cuò)和清理工作。
鄭堅(jiān)江指出，在實(shí)際操作中，有些“紅頭文件”的出臺(tái)，本意是好的，但有時(shí)候會(huì)被執(zhí)行的人或部門“念歪”，有些“紅頭文件”因?yàn)榇朕o上的不嚴(yán)謹(jǐn)不規(guī)范，導(dǎo)致實(shí)施過(guò)程中走樣偏樣，所以應(yīng)加強(qiáng)“紅頭文件”事中事后的檢查監(jiān)督。
“要強(qiáng)化人大規(guī)范‘紅頭文件’的責(zé)任感和使命感�！编崍�(jiān)江認(rèn)為，發(fā)揮人大在全面規(guī)范政府“紅頭文件”中理直氣壯的檢查監(jiān)督作用，制度條件固然重要，但更重要的是人大的責(zé)任感和使命感。人大的使命是法律賦予的，權(quán)力是人民賦予的，應(yīng)當(dāng)積極參與“紅頭文件”的備案審查和監(jiān)督檢查工作，維護(hù)人民的權(quán)利，維護(hù)法律尊嚴(yán)，促進(jìn)政府依法行政、科學(xué)執(zhí)法，為全面推進(jìn)依法治國(guó)、加快建設(shè)法治國(guó)家貢獻(xiàn)力量。記者張媛