警惕村組干部貪腐成“監(jiān)管真空”

　　由于法律界定有分歧，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)辦案力量不足、監(jiān)管有“盲區(qū)”等因素，村組(社區(qū))干部貪腐問題正處于“群眾不敢管、上級顧不上管、法律管不著”的“真空地帶”

　　文/《瞭望》新聞周刊記者梁娟陳晨

　　近期，西安市雁塔區(qū)丈八街道東灘社區(qū)主任于凡在其社區(qū)130余畝生活依托地聯(lián)建開發(fā)中，利用職務(wù)之便向開發(fā)商索要好處費5000萬元，并以高價承攬低價轉(zhuǎn)包方式獲取非法利益，涉案金額共計1.2億元，成為雁塔區(qū)近年來查辦數(shù)額最大的一起基層干部腐敗案件。

　　《瞭望》新聞周刊在陜西基層調(diào)研發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前一些地方村組(社區(qū))干部腐敗呈現(xiàn)“數(shù)量高發(fā)、數(shù)額巨大、窩案較多、犯罪手段不斷翻新”等新特點。而由于法律界定有分歧，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)管有“盲區(qū)”，辦案力量不足等因素，又使村組干部處于“群眾不敢管、上級顧不上、法律管不著”的“真空地帶”。這一現(xiàn)象亟需引起重視并加強(qiáng)打擊威懾和預(yù)防監(jiān)督。

　　小官貪腐“我的地盤我做主”

　　《瞭望》新聞周刊記者在陜西多地了解到，村組干部貪腐出現(xiàn)了案件數(shù)量、金額雙增的新特點。

　　2012年以來，商洛市查處的村組干部職務(wù)犯罪，占反貪部門立辦案件的六成左右。西安市戶縣渭豐鎮(zhèn)保西村黨支部書記王雙停違法采砂獲取金額119萬元，曲江街道羊頭鎮(zhèn)村村委會主任何養(yǎng)正侵吞挪用集體資金1200萬元等，都是此類“小官貪腐”案件中的典型。

　　伴隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，在拆遷、回遷過程中，村組干部利用可支配資源尋租現(xiàn)象已越發(fā)普遍，不少基層班子集體腐敗問題突出，且違紀(jì)違法手段不斷翻新。

　　基層紀(jì)檢干部在查處案件中發(fā)現(xiàn)，一些村組干部“我的地盤我做主”，向企業(yè)索賄、承攬工程時漫天要價，明目張膽、毫無顧忌，開發(fā)企業(yè)多要給村干部“份子錢”、“好處費”。

　　“虎狼式撕咬、狼狽式勾結(jié)、蜂巢式盤踞，一查一窩、一挖一串”，受訪基層紀(jì)檢干部這樣描述部分村組干部職務(wù)犯罪群體化現(xiàn)象。例如，商洛市山陽縣城關(guān)鎮(zhèn)五里橋村干部牛懷水、程寶良、張書朝三人在協(xié)助縣政府協(xié)調(diào)山陽縣工業(yè)園區(qū)開發(fā)事宜中公開向建設(shè)方分別索賄16萬元、13萬元和12萬元。

　　“在東灘社區(qū)案件中，調(diào)查發(fā)現(xiàn)，9名兩委會班子成員均收受賄賂，大家均不提反對意見，形成‘塌陷式腐敗’。”西安市雁塔區(qū)監(jiān)察局副局長劉偉說。

　　同時，在一些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，通過截留、套取、侵占等方式對惠民政策補(bǔ)助款“雁過拔毛”的犯罪形式更加隱蔽。

　　山陽縣一位檢察官說，全縣有86項惠民補(bǔ)貼，形式上雖然實現(xiàn)了“一卡通”，但在申報環(huán)節(jié)仍存在漏洞。犯罪分子往往采取虛列名單、偷刻印章、復(fù)印村民身份證、冒領(lǐng)等方式，或在申請審批過程中“吃拿卡要”，犯罪形式更加隱蔽。

　　“‘打老虎’、‘拍蒼蠅’對村組干部這樣的‘小蚊子’觸動不大，十八大之后依然我行我素、拒不收手。有的村干部還說，‘我就是個農(nóng)民，能把我咋樣？’”受訪基層紀(jì)檢干部這樣描述辦案中村組干部腐敗的狀況。

　　群眾不敢管、上級顧不上管、法律管不著

　　《瞭望》新聞周刊調(diào)查發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前對村組干部這一群體的貪腐問題面臨“群眾不敢管、上級顧不上管、法律管不著”的尷尬，而一些身為人大代表的村組干部涉嫌腐敗問題時，檢察機(jī)關(guān)查處也面臨“掣肘”。

　　其一，群眾不敢管，上級顧不上管。部分受訪群眾說，在不少村子，村干部都是所謂的“能人”、“強(qiáng)人”，有的通過家族勢力甚至黑惡勢力維系村組治理秩序。整日“抬頭不見低頭見”，村民大多對其腐敗現(xiàn)象“敢怒不敢言”。如此狀況也造成了“有的村民反映了情況，去實地調(diào)查時又不敢出面舉證”。

　　西安市灞橋區(qū)紀(jì)委副書記宋孝紅等多位受訪紀(jì)檢干部反映，在目前反腐高壓態(tài)勢下，紀(jì)委和反貪部門普遍存在“案多人少”狀況，尤其是不少村組干部“非黨員”和非公職人員的身份，使黨紀(jì)國法難以約束和查處。同時由于村組干部腐敗案件人多、取證難、成案率低和不計入工作考核等因素，使一些紀(jì)檢干部辦案“有心無力”。

　　其二，法律界定有分歧，形成監(jiān)管“盲區(qū)”。商洛市反貪局副局長雷世俊說，全國人大常委會和最高人民法院曾就村干部犯罪問題有一個立法解釋和兩個司法解釋，規(guī)定了村干部從事“社會捐助公益事業(yè)款物的管理”、“代征、代繳稅款”等七類情況，屬于刑法第93條第2款規(guī)定的“其他依照法律從事公務(wù)的人員”，當(dāng)出現(xiàn)貪污、挪用公款或受賄犯罪行為，由檢察機(jī)關(guān)查辦。而當(dāng)前移民搬遷、農(nóng)業(yè)專項資金管理等腐敗高發(fā)領(lǐng)域卻不在七類情況之列，這些領(lǐng)域的貪腐問題被歸為職務(wù)侵占范疇，由公安機(jī)關(guān)經(jīng)偵部門監(jiān)管，形成了檢察機(jī)關(guān)和公安機(jī)關(guān)的職能范圍的交叉。

　　“長期以來形成的職能定位，使公安機(jī)關(guān)的工作重點在刑事和治安案件上，直接查辦村干部職務(wù)侵占案件力量不足，經(jīng)驗也較為欠缺�？梢哉f，農(nóng)村職務(wù)犯罪的情況很多，檢察機(jī)關(guān)可管的卻很少，公安機(jī)關(guān)可管，但查辦的更少�！币恍┗鶎铀痉�機(jī)關(guān)干部坦言。

　　同時，最高人民法院的一項批復(fù)認(rèn)為，來源于政府撥付的土地賠償款等一旦進(jìn)入村集體賬戶就不是國有財產(chǎn)，此時村干部就不是刑法相關(guān)條款規(guī)定的“其他依照法律從事公務(wù)的人員”。而現(xiàn)實是，村干部貪污絕大多數(shù)都是在資金引入集體賬戶后才實施的，該批復(fù)實際上把人大的立法解釋架空，導(dǎo)致大量此類案件檢察機(jī)關(guān)無法查辦。

　　其三，對身為人大代表的村組干部涉腐查處有難度。反貪干部反映，查辦身為人大代表的村組干部腐敗案件時，需要報請人大常委會，但有的根本不同意，有些雖然同意卻因故意拖延或者程序繁瑣，給犯罪嫌疑人串供翻供留出了時間和機(jī)會，最后就不了了之。

　　《瞭望》新聞周刊記者發(fā)現(xiàn)，因上述客觀原因造成一大批群眾舉報的干部不能查處外，職務(wù)犯罪輕刑化、緩刑化現(xiàn)象，也在一定程度上危害黨和政府在基層的形象。

　　多地基層檢察院干部反映，近年來查處的村組干部腐敗案件，多數(shù)嫌疑人最終被判處緩刑。雖然法院是依法量刑，但卻產(chǎn)生了一定的“反向危害”。群眾不懂什么是緩刑，只認(rèn)為腐敗分子沒有受到懲處，一些犯了罪的村干部仍然招搖過市，更有一些村干部在緩刑期間洋洋自得，甚至宣稱自己擺平了司法機(jī)關(guān)，動搖了群眾對反腐的信心。

　　“零距離腐敗”關(guān)乎人心向背

　　基層干部認(rèn)為，村組干部貪腐是群眾身邊的“零距離腐敗”，“蚊子滿天飛”，放縱不管或者輕描淡寫處理，會嚴(yán)重危害黨的執(zhí)政形象和人心向背。宜盡快明晰新時期村組干部紀(jì)律監(jiān)督和法律懲處主體和責(zé)任，筑牢預(yù)防腐敗和監(jiān)督防線的同時加大打擊震懾力度。

　　首先，預(yù)防為主，規(guī)范村民自治組織選舉活動，完善村組財務(wù)制度。高陵縣紀(jì)委副書記張軍祥等建議，在確保村干部選舉程序合法的同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也應(yīng)有所作為，創(chuàng)造條件鼓勵一批眼界開闊、法律意識強(qiáng)、政治素質(zhì)高的人競選。建議建立村兩委干部任期制，加強(qiáng)對村組干部的政策、法律、廉政教育力度。切實實行一村一賬戶，將村級財務(wù)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)代管，實行定期審計、專項審計和問題審計。

　　第二，反腐力量向基層傾斜，探索針對村組干部的異地辦案機(jī)制。宋孝紅說，2014年灞橋區(qū)向司法機(jī)關(guān)移送了村組干部腐敗案件5起，今年已移送9起，而區(qū)紀(jì)委辦案人員只有6人。

　　基層干部反映，在反腐高壓態(tài)勢下，基層紀(jì)委、檢察機(jī)關(guān)辦案力量明顯不足，且干部被層層抽調(diào)，出現(xiàn)“倒掛”現(xiàn)象。

　　“老賬處理不完、新賬不斷增加，一個貪腐類案件辦下來一般需要2個月，2014年我們自辦案件40起，辦案人員只有五六人，難免影響辦案質(zhì)量和效果�！标兾髦胁磕晨h紀(jì)委工作人員說。

　　“此外，基層紀(jì)委干部多是土生土長，在查辦村組干部時經(jīng)常出現(xiàn)‘熟人辦案’情況，容易受到人情因素干擾。建議建立異地辦案機(jī)制，由市級紀(jì)委牽頭，讓區(qū)縣紀(jì)委流動辦案�！被鶎蛹o(jì)檢干部建議。

　　第三，適時對相關(guān)法律和監(jiān)管主體進(jìn)行明確，劃清各部門職責(zé)邊界，掃除監(jiān)管“盲區(qū)”。雷世俊說，鑒于村組干部事實上行使行政管理和公共管理事務(wù)，建議修改立法解釋，將村組干部全部列入刑法第93條第2款規(guī)定的“其它依照法律從事公務(wù)的人員”之列，交由檢察機(jī)關(guān)管轄。同時，嚴(yán)格人大代表和政協(xié)委員資格審查，嚴(yán)禁一些大老板、企業(yè)家冒充農(nóng)民當(dāng)選人大代表。

　　第四，嚴(yán)格緩刑的適用范圍，在法律允許范圍內(nèi)，適當(dāng)以輕刑替代緩刑，發(fā)揮震懾作用。同時，對非黨員村干部的監(jiān)督主體、查辦依據(jù)、查辦方式進(jìn)行頂層設(shè)計，實現(xiàn)對村組干部監(jiān)督的“全覆蓋”�！�