黨的領(lǐng)導(dǎo)與法治的關(guān)系問題，不僅是一個(gè)法學(xué)問題，更是一個(gè)政治問題；不僅是一個(gè)理論問題，更是一個(gè)實(shí)踐問題。習(xí)近平同志指出：黨和法的關(guān)系是一個(gè)根本問題，處理得好，則法治興、黨興、國家興；處理得不好，則法治衰、黨衰、國家衰。黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會(huì)主義法治之魂。建設(shè)中國特色社會(huì)主義法治體系，建設(shè)社會(huì)主義法治國家，必須站在黨和國家興衰存亡的高度，從理論與實(shí)踐、歷史與現(xiàn)實(shí)的結(jié)合上全面正確回答黨的領(lǐng)導(dǎo)與法治的關(guān)系問題，這樣才能在全面推進(jìn)依法治國的偉大實(shí)踐中更加自覺地堅(jiān)持和實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。
正確認(rèn)識(shí)黨的領(lǐng)導(dǎo)與法治的基本內(nèi)涵
在現(xiàn)實(shí)生活中，有人將黨和法的關(guān)系曲解為黨的文件與國家法律適用哪一個(gè)、領(lǐng)導(dǎo)指示與國家法治聽哪一個(gè)、法院依法辦案還是按領(lǐng)導(dǎo)說的辦案、領(lǐng)導(dǎo)說了算還是法律說了算等。這實(shí)際上是對黨的領(lǐng)導(dǎo)與法治的內(nèi)涵以及兩者關(guān)系存在認(rèn)識(shí)偏差。
我們黨是以憲法為根本活動(dòng)準(zhǔn)則，并負(fù)有維護(hù)憲法尊嚴(yán)、保證憲法實(shí)施職責(zé)的執(zhí)政黨。這里所講的黨，是一個(gè)包括中國共產(chǎn)黨全體黨員、黨員領(lǐng)導(dǎo)干部、黨的各級(jí)組織、黨的各類機(jī)關(guān)等各種主體在內(nèi)的集合概念。某一個(gè)共產(chǎn)黨員、黨員領(lǐng)導(dǎo)干部、黨的組織等，只是黨的組成部分，不能把他們簡單地等同于黨。法首先是指由國家制定并由國家強(qiáng)制力保證實(shí)施、規(guī)定權(quán)利與義務(wù)、調(diào)整社會(huì)關(guān)系的行為規(guī)范體系，在我國主要包括憲法、基本法律、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例等。其次是指法制、法治、依法治國、依法執(zhí)政、依法行政、依法辦事等概念，以及科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法等概念和活動(dòng)。
黨的十八屆四中全會(huì)第一次全面系統(tǒng)地回答了如何正確認(rèn)識(shí)黨和法的關(guān)系問題，在頂層設(shè)計(jì)和制度安排中把黨的領(lǐng)導(dǎo)與依法治國有機(jī)統(tǒng)一起來。黨的十八屆四中全會(huì)《決定》從以下六個(gè)方面闡釋了黨與法的關(guān)系。一是本質(zhì)特征。我國憲法確立了中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位。黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征，是社會(huì)主義法治最根本的保證。二是基本經(jīng)驗(yàn)。把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到依法治國全過程和各方面，是我國社會(huì)主義法治建設(shè)的一條基本經(jīng)驗(yàn)。三是根本要求。堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，是社會(huì)主義法治的根本要求，是全面推進(jìn)依法治國的題中應(yīng)有之義。四是相互關(guān)系。黨的領(lǐng)導(dǎo)和社會(huì)主義法治是一致的，社會(huì)主義法治必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，黨的領(lǐng)導(dǎo)必須依靠社會(huì)主義法治。五是依法執(zhí)政。黨依據(jù)憲法法律治國理政，依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨，必須堅(jiān)持黨領(lǐng)導(dǎo)立法、保證執(zhí)法、支持司法、帶頭守法。六是黨與法高度統(tǒng)一的頂層設(shè)計(jì)。必須把依法治國基本方略同依法執(zhí)政基本方式統(tǒng)一起來，把黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方同人大、政府、政協(xié)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)依法依章程履行職能、開展工作統(tǒng)一起來，把黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定和實(shí)施憲法法律同黨堅(jiān)持在憲法法律范圍內(nèi)活動(dòng)統(tǒng)一起來。所以說，黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會(huì)主義法治之魂，是我們的法治同西方資本主義國家法治的最大區(qū)別；“黨大還是法大”是個(gè)偽命題。
同時(shí)也要清醒地看到，實(shí)踐中在一些地方和部門以及某些領(lǐng)導(dǎo)干部中依然存在權(quán)大于法、以權(quán)壓法、以言廢法、有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究、司法不公、貪贓枉法等問題，于是就會(huì)有人將這些問題歸責(zé)于我國的政治體制、黨的領(lǐng)導(dǎo)和社會(huì)主義法治。因此，我們在從理論與制度結(jié)合上講清黨與法高度統(tǒng)一的前提下，還要在全面推進(jìn)依法治國的實(shí)踐中下大力解決好依法治權(quán)、依法治官、切實(shí)把權(quán)力關(guān)進(jìn)法律和制度籠子里的問題。
深刻理解黨的領(lǐng)導(dǎo)與法治的高度統(tǒng)一
在我國憲法和法律確認(rèn)和保障的以生產(chǎn)資料的社會(huì)主義公有制為基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)制度和人民當(dāng)家作主的政治制度下，在黨代表中國最廣大人民根本利益而無任何私利的政治基礎(chǔ)上，黨與人民、黨與國家、黨與法不是矛盾對立的關(guān)系，而是和諧一致、高度統(tǒng)一的關(guān)系。
從黨的領(lǐng)導(dǎo)與社會(huì)主義法治的本質(zhì)來看。我們黨代表中國最廣大人民的根本利益，黨除了工人階級(jí)和最廣大人民的利益，沒有自己特殊的利益。社會(huì)主義法治是為了人民、依靠人民、造福人民、保護(hù)人民的法治，它以人民為主體，以依法治權(quán)、依法治官為手段，以保障人民根本權(quán)益為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，保證人民依法享有廣泛的權(quán)利和自由、承擔(dān)應(yīng)盡的義務(wù)，維護(hù)社會(huì)公平正義，促進(jìn)共同富裕。黨的領(lǐng)導(dǎo)與社會(huì)主義法治歸根結(jié)底都以人民利益為根本利益，高度統(tǒng)一于全心全意為人民服務(wù)的本質(zhì)屬性和內(nèi)在要求上。
從憲法來看。憲法作為國家的根本法，具有最高法律效力，是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治國安邦的總章程。我國憲法不僅以根本法的形式確定了黨在帶領(lǐng)人民進(jìn)行革命、建設(shè)和改革進(jìn)程中的領(lǐng)導(dǎo)地位和作用，確立了黨是領(lǐng)導(dǎo)全國各族人民把我國建設(shè)成為富強(qiáng)、民主、文明的社會(huì)主義國家的領(lǐng)導(dǎo)核心，而且以根本法形式規(guī)定國家實(shí)行依法治國，維護(hù)社會(huì)主義法制統(tǒng)一和尊嚴(yán)的原則，要求包括中國共產(chǎn)黨在內(nèi)的各政黨必須以憲法為根本的活動(dòng)準(zhǔn)則，并且負(fù)有維護(hù)憲法尊嚴(yán)、保證憲法實(shí)施的職責(zé)；必須遵守憲法和法律，一切違反憲法和法律的行為必須予以追究；任何組織或者個(gè)人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)。憲法的這些規(guī)定，以國家根本法的形式為黨與法的高度統(tǒng)一提供了憲法依據(jù)。
從黨章來看。黨章是黨內(nèi)制度和行為的最高規(guī)范，是從嚴(yán)治黨、依規(guī)治黨的根本規(guī)矩，是保證黨與法高度統(tǒng)一的根本黨內(nèi)法規(guī)。黨章在明確規(guī)定黨是中國特色社會(huì)主義事業(yè)領(lǐng)導(dǎo)核心的同時(shí)，明確要求必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機(jī)統(tǒng)一，走中國特色社會(huì)主義政治發(fā)展道路，擴(kuò)大社會(huì)主義民主，健全社會(huì)主義法制，建設(shè)社會(huì)主義法治國家；必須完善中國特色社會(huì)主義法律體系，加強(qiáng)法律實(shí)施工作，實(shí)現(xiàn)國家各項(xiàng)工作法治化。黨章專門規(guī)定，黨的領(lǐng)導(dǎo)主要是政治、思想和組織領(lǐng)導(dǎo)；黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)，堅(jiān)持科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政；黨必須保證國家的立法、司法、行政機(jī)關(guān)，經(jīng)濟(jì)、文化組織和人民團(tuán)體積極主動(dòng)地、獨(dú)立負(fù)責(zé)地、協(xié)調(diào)一致地工作；除了法律和政策規(guī)定范圍內(nèi)的個(gè)人利益和工作職權(quán)以外，所有共產(chǎn)黨員都不得謀求任何私利和特權(quán)，都必須模范遵守國家的法律法規(guī)。黨章的這些規(guī)定，比憲法的有關(guān)規(guī)定更加具體、更加嚴(yán)格、更有針對性。
從黨的路線方針政策法律化來看。在我國，憲法和法律是黨的路線方針政策的定型化、條文化和法律化，這就從法律規(guī)范的淵源上最大限度地保證了我們黨關(guān)于改革發(fā)展穩(wěn)定的重大決策與國家立法的統(tǒng)一協(xié)調(diào)，使黨和法的關(guān)系在國家法律制度體系中有機(jī)統(tǒng)一起來。一方面，用法律的方式把我們黨成熟定型的路線方針政策制度化、法律化，用國家法律引領(lǐng)、推進(jìn)和保障黨的路線方針政策全面貫徹落實(shí)；另一方面，黨的路線方針政策的成功實(shí)踐，又為國家法律不斷完善提供方向指引和發(fā)展動(dòng)力，推動(dòng)國家法律體系創(chuàng)新發(fā)展。
從國家科學(xué)立法、民主立法來看。立法實(shí)質(zhì)上是黨的主張和人民意志，通過立法程序轉(zhuǎn)變?yōu)閲乙庵镜漠a(chǎn)物。國家立法機(jī)關(guān)在充分發(fā)揚(yáng)民主基礎(chǔ)上，把反映人民整體意志和根本利益的黨的主張，通過科學(xué)立法、民主立法程序，及時(shí)轉(zhuǎn)變?yōu)閲乙庵�，并賦予這種意志以國家強(qiáng)制力，保障其實(shí)施。全體社會(huì)成員一體遵循這種立法，從而實(shí)現(xiàn)黨的主張、人民意志到國家意志的轉(zhuǎn)換提升，保證了黨的領(lǐng)導(dǎo)與依法治國的有機(jī)統(tǒng)一。
從堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)和司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正行使職權(quán)來看。在我國，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)與法院檢察院依法獨(dú)立公正行使司法權(quán)是相互統(tǒng)一、彼此一致的關(guān)系。首先，在憲法基礎(chǔ)上，司法機(jī)關(guān)遵循法治原則，嚴(yán)格依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)和檢察權(quán)，就是依照黨的主張和人民意志履行司法職責(zé)，體現(xiàn)了堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)與依法獨(dú)立公正行使司法權(quán)的統(tǒng)一。其次，我國社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成，黨的路線方針政策和黨實(shí)行政治領(lǐng)導(dǎo)、組織領(lǐng)導(dǎo)的多數(shù)內(nèi)容要求已經(jīng)法治化，司法機(jī)關(guān)嚴(yán)格依法辦事，切實(shí)獨(dú)立公正行使司法權(quán)，就是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、執(zhí)行黨的意志、維護(hù)黨的權(quán)威。第三，我們黨支持和保障司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正行使司法權(quán)，實(shí)質(zhì)上就是鞏固黨領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政的法治基礎(chǔ)，就是運(yùn)用法治思維和法治方式切實(shí)有效地堅(jiān)持和維護(hù)黨的領(lǐng)導(dǎo)。
把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到依法治國全過程和各方面
堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，是我國革命、建設(shè)和改革的基本經(jīng)驗(yàn)。改革開放30多年來，黨在領(lǐng)導(dǎo)人民加強(qiáng)法治建設(shè)、推進(jìn)依法治國的實(shí)踐中，始終高度重視黨的領(lǐng)導(dǎo)與依法治國的關(guān)系這個(gè)社會(huì)主義法治建設(shè)的核心問題，把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到依法治國全過程和各方面。
在關(guān)于十八屆四中全會(huì)《決定》的說明中，習(xí)近平同志深刻指出，黨和法治的關(guān)系是法治建設(shè)的核心問題。把堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機(jī)統(tǒng)一起來是我國社會(huì)主義法治建設(shè)的一條基本經(jīng)驗(yàn)。全面推進(jìn)依法治國這件大事能不能辦好，最關(guān)鍵的是方向是不是正確、政治保證是不是堅(jiān)強(qiáng)有力，具體講就是要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持中國特色社會(huì)主義制度，貫徹中國特色社會(huì)主義法治理論。在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹黨的十八屆四中全會(huì)精神全面推進(jìn)依法治國專題研討班開班式的重要講話中，習(xí)近平同志指出，全面推進(jìn)依法治國，方向要正確，政治保證要堅(jiān)強(qiáng)。社會(huì)主義法治必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，黨的領(lǐng)導(dǎo)必須依靠社會(huì)主義法治。法是黨的主張和人民意愿的統(tǒng)一體現(xiàn)，黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法法律，黨領(lǐng)導(dǎo)人民實(shí)施憲法法律，黨自身必須在憲法法律范圍內(nèi)活動(dòng)，這就是黨的領(lǐng)導(dǎo)力量的體現(xiàn)。
把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到依法治國全過程和各方面，一是黨要領(lǐng)導(dǎo)立法，根據(jù)黨和國家大局、人民群眾意愿，立符合黨的主張、尊重人民意愿、滿足現(xiàn)實(shí)需要的良法。二是黨要保證執(zhí)法，建設(shè)職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府，堅(jiān)持法定職責(zé)必須為、法無授權(quán)不可為。三是黨要支持司法，為司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立、公正行使職權(quán)提供堅(jiān)實(shí)保障，健全監(jiān)督制約司法活動(dòng)的制度機(jī)制，保證司法權(quán)在制度的籠子里規(guī)范運(yùn)行。四是黨要帶頭守法，每個(gè)領(lǐng)導(dǎo)干部都必須服從和遵守憲法法律，不能把黨的領(lǐng)導(dǎo)作為個(gè)人以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法的擋箭牌，而應(yīng)做尊法學(xué)法守法用法的模范，自覺為全社會(huì)作出表率。
(作者為中國社會(huì)科學(xué)院法學(xué)所所長 李林)