中國新聞周刊記者 張馨予
發(fā)于2024.9.2 總第1154期《中國新聞周刊》雜志
新一輪地方機構(gòu)改革正加速推進(jìn)。近段時間，湖南、山東、四川、江西、廣西、浙江、江蘇等多地都正大批撤銷議事協(xié)調(diào)機構(gòu)。
從8月來看，8月20日，湖南省安化縣政府官網(wǎng)發(fā)布消息稱，該縣撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)置的各類議事協(xié)調(diào)機構(gòu)；8月16日，山東省郯城縣政府官網(wǎng)發(fā)布通知稱，郯城縣歸昌鄉(xiāng)現(xiàn)有議事協(xié)調(diào)機構(gòu)全部撤銷，以后不再設(shè)立議事協(xié)調(diào)機構(gòu)。
中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員、公共管理學(xué)院教授張楠迪揚對《中國新聞周刊》說，改革開放以來，歷次政府機構(gòu)改革都在持續(xù)不斷地精簡議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，“一旦發(fā)現(xiàn)議事協(xié)調(diào)機構(gòu)出現(xiàn)膨脹的趨勢，就會進(jìn)行精簡，這是自上而下一直在推進(jìn)的改革”。
海量的議事協(xié)調(diào)機構(gòu)
近日，基層議事協(xié)調(diào)機構(gòu)的撤銷之所以引發(fā)關(guān)注，是因為多地議事協(xié)調(diào)機構(gòu)的數(shù)量已經(jīng)非常龐大，不少地方的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一次性撤銷了幾十個乃至上百個議事協(xié)調(diào)機構(gòu)。比如，江蘇省昆山市淀山湖鎮(zhèn)政府公布的議事協(xié)調(diào)機構(gòu)清理名單有102個，湖南省安化縣撤銷的鄉(xiāng)鎮(zhèn)議事協(xié)調(diào)機構(gòu)有1450個。
何為議事協(xié)調(diào)機構(gòu)？根據(jù)中央機構(gòu)編制委員會的定義，議事協(xié)調(diào)機構(gòu)是指為了完成某項特殊性或臨時性任務(wù)而設(shè)立的跨部門的協(xié)調(diào)機構(gòu)。
比如，此次淀山湖鎮(zhèn)清理的議事協(xié)調(diào)機構(gòu)包括：鎮(zhèn)農(nóng)村亂占耕地建房問題專項整治工作領(lǐng)導(dǎo)小組、鎮(zhèn)既有多層住宅增設(shè)電梯工作領(lǐng)導(dǎo)小組、鎮(zhèn)公共安全視頻監(jiān)控建設(shè)聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用工作領(lǐng)導(dǎo)小組、鎮(zhèn)建設(shè)局(綠化路燈)園林綠化危險化學(xué)品安全工作領(lǐng)導(dǎo)小組等。
各地之所以會出現(xiàn)海量的議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，原因是多重的。
一方面，當(dāng)政府處理跨部門任務(wù)時，議事協(xié)調(diào)機構(gòu)確實是一個非常重要的工具。復(fù)旦大學(xué)國際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院副教授胡業(yè)飛說，跨部門協(xié)調(diào)一直都是行政機構(gòu)內(nèi)部重大且長久的難題，而議事協(xié)調(diào)機構(gòu)往往被牽頭某項事務(wù)的行政職能部門視為一種高效的跨部門協(xié)調(diào)工具，因為議事協(xié)調(diào)機構(gòu)通常是由高層領(lǐng)導(dǎo)掛帥，擔(dān)任機構(gòu)的一把手，“這意味著領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為這個問題很重要”，能夠幫助牽頭部門節(jié)約更多溝通成本。
張楠迪揚指出，黨的十八大以來，國家的發(fā)展速度非常快，因此也面臨著大量的新形勢、新趨勢、新業(yè)態(tài)，比如數(shù)字化轉(zhuǎn)型、平臺經(jīng)濟等，“這給政府治理帶來了很多新的需求，也意味著會出現(xiàn)大量的部門協(xié)作或者聯(lián)合治理的場景，因此就會成立大量新的議事協(xié)調(diào)機構(gòu)”。
另一方面，議事協(xié)調(diào)機構(gòu)作為一種政府應(yīng)對臨時性、階段性或突發(fā)性任務(wù)而設(shè)立的機構(gòu)，設(shè)立的隨意性相對較大。
華南理工大學(xué)公共管理學(xué)院教授葉托對《中國新聞周刊》說，目前缺少明確的法律來限制議事協(xié)調(diào)機構(gòu)什么時候應(yīng)該設(shè)立、什么時候不應(yīng)該設(shè)立，只有一些原則性規(guī)定，相當(dāng)于把設(shè)立議事協(xié)調(diào)機構(gòu)的權(quán)力給了各級地方政府。
“法律規(guī)定不明確，地方政府又需要處理很多跨部門的事務(wù)，兩方面一結(jié)合，使得地方政府有沖動設(shè)立各類議事協(xié)調(diào)工作。”葉托說。
此外，他也指出，一些地方政府會為了證明正在推動某些重要工作而采取各種措施，其中就包括設(shè)立議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，“設(shè)立了機構(gòu)、發(fā)了文件，雖然最終效果很難證明，但可以對上級有一個交代”。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級集中撤銷
從各地政府官網(wǎng)披露的消息來看，目前撤銷的議事協(xié)調(diào)機構(gòu)主要集中在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級。
以撤銷了1450個鄉(xiāng)鎮(zhèn)議事協(xié)調(diào)機構(gòu)的湖南省安化縣來說，該縣編辦在一篇文章中指出，“充分發(fā)揮黨委和政府職能部門作用，依法依規(guī)從嚴(yán)控制議事協(xié)調(diào)機構(gòu)的設(shè)立，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級不再設(shè)議事協(xié)調(diào)機構(gòu)”。
安化縣委編辦一名工作人員對《中國新聞周刊》說，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級不再設(shè)議事協(xié)調(diào)機構(gòu)”，是從中央到地方的機構(gòu)改革方案都明確提出的表述。此外，這位工作人員指出，議事協(xié)調(diào)機構(gòu)的撤銷不涉及編制減少，因為議事協(xié)調(diào)機構(gòu)的人員一般來自其他有編制的部門。
《中國新聞周刊》注意到，除了安化縣，湖南多地在撤銷議事協(xié)調(diào)機構(gòu)的通知中都指出“鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級不再設(shè)議事協(xié)調(diào)機構(gòu)”。例如湖南省瀏陽市蕉溪鎮(zhèn)在政府官網(wǎng)發(fā)布的通知顯示，根據(jù)《中共瀏陽市委機構(gòu)改革領(lǐng)導(dǎo)小組關(guān)于印發(fā)〈瀏陽市機構(gòu)改革實施方案〉的通知》中“鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)不設(shè)議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，除新時代文明實踐所等中央有明確要求的外，不再加掛各類牌子”等要求，經(jīng)黨委、政府研究，將現(xiàn)有的31個議事協(xié)調(diào)機構(gòu)及其辦事機構(gòu)予以撤銷。
據(jù)媒體報道，四川省邛崍市委編辦的消息顯示，中央要求，省級議事協(xié)調(diào)機構(gòu)要嚴(yán)格控制在中央規(guī)定數(shù)額以內(nèi)；區(qū)(市)縣原則上不設(shè)議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，確需設(shè)立的要按程序報上級黨委審批；鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)不設(shè)議事協(xié)調(diào)機構(gòu)。
此外，《中國新聞周刊》注意到，目前各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級撤銷的議事協(xié)調(diào)機構(gòu)中，許多都是已經(jīng)完成歷史使命的機構(gòu)，例如各地撤銷了一批與新冠疫情有關(guān)的議事協(xié)調(diào)機構(gòu)。湖南省靖州苗族侗族自治縣新廠鎮(zhèn)近日發(fā)布通知，撤銷了28個議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，其中包括老年人新冠疫苗接種工作領(lǐng)導(dǎo)小組、新冠疫情防控工作領(lǐng)導(dǎo)小組。廣西壯族自治區(qū)平南縣大新鎮(zhèn)則撤銷了大新鎮(zhèn)新冠肺炎疫情聯(lián)防聯(lián)控社會面防控專項領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦事機構(gòu)。
各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級撤銷的議事協(xié)調(diào)機構(gòu)中，還有許多與各類專項行動有關(guān)。例如湖南省岳陽市三封寺鎮(zhèn)在7月25日發(fā)布的通知中指出，該縣撤銷了三封寺鎮(zhèn)掃黑除惡專項斗爭領(lǐng)導(dǎo)小組、三封寺鎮(zhèn)打擊整治養(yǎng)老詐騙專項行動領(lǐng)導(dǎo)小組，瀏陽市蕉溪鎮(zhèn)則撤銷了蕉溪鎮(zhèn)禁毒問題頑瘴痼疾集中整治專項行動領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦公室。
數(shù)量膨脹的負(fù)面效應(yīng)
基層議事協(xié)調(diào)機構(gòu)的撤銷、精簡，與其數(shù)量膨脹帶來的一系列負(fù)面效應(yīng)有關(guān)。
“通過設(shè)立議事協(xié)調(diào)機構(gòu)可以讓部門之間更好地協(xié)作，不過，部門之間協(xié)作不暢的問題時常會出現(xiàn)，如果一出現(xiàn)問題就設(shè)立一個議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，就會導(dǎo)致機構(gòu)數(shù)量龐大，造成政府機構(gòu)規(guī)模臃腫，影響行政效能。”張楠迪揚說，原本議事協(xié)調(diào)機構(gòu)的出現(xiàn)是為了提高效率，數(shù)量過多就會出現(xiàn)反作用。
張楠迪揚補充說，雖然議事協(xié)調(diào)機構(gòu)有“領(lǐng)導(dǎo)掛帥”，但是領(lǐng)導(dǎo)的注意力是有限的，“我們常說‘集中力量辦大事’，如果議事協(xié)調(diào)機構(gòu)的數(shù)量太多，各類事情都需要領(lǐng)導(dǎo)牽頭推進(jìn)，反而會削弱它高效協(xié)調(diào)的作用”。
另外，議事協(xié)調(diào)機構(gòu)的數(shù)量膨脹也可能會導(dǎo)致職能部門的路徑依賴。胡業(yè)飛說，一些問題其實原本是職能部門內(nèi)部可以解決的，但是因為存在跨部門協(xié)調(diào)的情況，某些部門就會路徑依賴地推動設(shè)立議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，導(dǎo)致如果不成立議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，職能部門可能就會缺乏動力履行自身職責(zé)。
葉托還指出，議事協(xié)調(diào)機構(gòu)的膨脹也給基層帶來了很多負(fù)擔(dān)，“因為成立機構(gòu)之后，就要發(fā)文、開會，‘文山會�！瓦@樣來了”。
黨的十九大以來，黨中央持續(xù)整治形式主義為基層減負(fù)，而數(shù)量不斷膨脹的議事協(xié)調(diào)機構(gòu)在某種程度上也是基層負(fù)擔(dān)的來源之一。張楠迪揚說，議事協(xié)調(diào)機構(gòu)的工作人員很多是從相關(guān)部門抽調(diào)而來，他們有本職工作，議事協(xié)調(diào)機構(gòu)的各種任務(wù)會擠占他們的時間、精力。
增減循環(huán)
改革開放以來，各級層面議事協(xié)調(diào)機構(gòu)一直存在增減循環(huán)的趨勢，也就是“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”。
“這不是我們獨有的問題，是世界各國行政機構(gòu)都面臨的問題，這也是為什么要持續(xù)推進(jìn)政府機構(gòu)改革�！睆堥蠐P說，我國在歷次機構(gòu)改革的過程，其實一直在努力打破這個循環(huán)。
胡業(yè)飛說，議事協(xié)調(diào)機構(gòu)數(shù)量的增減波動其實是一個比較正常的現(xiàn)象，應(yīng)該注意的是不要讓議事協(xié)調(diào)機構(gòu)的數(shù)量過度膨脹，不要讓議事協(xié)調(diào)機構(gòu)運作的效益小于設(shè)置機構(gòu)的成本。
張楠迪揚也強調(diào)，議事協(xié)調(diào)機構(gòu)的增減不一定就是負(fù)面的，有時就是一個健康的治理過程，“新的治理需求會促進(jìn)產(chǎn)生新的機構(gòu)，當(dāng)議事協(xié)調(diào)機構(gòu)完成了歷史使命，就沒有存續(xù)的必要了，這是一個正常的循環(huán)”。
既然議事協(xié)調(diào)機構(gòu)的增減循環(huán)很難被打破，如何才能更加科學(xué)地設(shè)置議事協(xié)調(diào)機構(gòu)、更好地發(fā)揮議事協(xié)調(diào)機構(gòu)的作用？
多名專家指出，應(yīng)針對議事協(xié)調(diào)機構(gòu)的設(shè)立制定一些原則。葉托認(rèn)為，必須明確何種情況下才可以設(shè)立議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，也可以對議事協(xié)調(diào)機構(gòu)的數(shù)量作出一些限制。
比如山東省淄博市就曾對議事協(xié)調(diào)機構(gòu)作過規(guī)范，要求“以總量控制為重點，機構(gòu)設(shè)置更加嚴(yán)格”。具體來說，就是由市委編辦實行清單管理，總量控制，動態(tài)調(diào)整。對新設(shè)議事協(xié)調(diào)機構(gòu)從嚴(yán)把握，牽頭部門能夠協(xié)調(diào)，相關(guān)職責(zé)已明確由有關(guān)部門承擔(dān)的，工作任務(wù)與已設(shè)立的議事協(xié)調(diào)機構(gòu)職責(zé)相同或相近的，一律不再新設(shè)議事協(xié)調(diào)機構(gòu)。
另外，淄博還提出，人員也要精簡。市委、市政府議事協(xié)調(diào)機構(gòu)一般設(shè)主任(組長、召集人)1名，副主任(副組長、副召集人)1—2名。綜合性議事協(xié)調(diào)機構(gòu)的其他成員控制在15人以內(nèi)，專項性的控制在10人以內(nèi)。
再比如，對議事協(xié)調(diào)機構(gòu)的數(shù)量膨脹帶來的“文山會海”，地方也有應(yīng)對之策。比如，湖南省張家界市明確，議事協(xié)調(diào)機構(gòu)召開的全體會議原則上不得超過2次或上級會議次數(shù)，張家界市委辦公室秘書一科科長黃真龍表示，2024年上半年，該市及時發(fā)現(xiàn)有違規(guī)情形的會議并立即叫停20余次。
此外，還可以圍繞議事協(xié)調(diào)機構(gòu)設(shè)置動態(tài)調(diào)整機制，持續(xù)監(jiān)測議事協(xié)調(diào)機構(gòu)的運行效果。張楠迪揚和葉托都提出，如果議事協(xié)調(diào)機構(gòu)已經(jīng)完成了任務(wù)，就應(yīng)該及時撤銷，而不是每隔幾年發(fā)現(xiàn)機構(gòu)數(shù)量過多之后，再批量清理一次。
淄博就提出，市委辦公室、市政府辦公室要會同市委編辦等有關(guān)部門每三年開展一次清理規(guī)范工作，確保議事協(xié)調(diào)機構(gòu)數(shù)量控制在總量以內(nèi)。
《中國新聞周刊》2024年第32期
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