“新常態(tài)”下如何處理好政府與市場的關系
政府與市場的關系，是現(xiàn)代經(jīng)濟社會發(fā)展中最為基本、也最具爭議的一個問題。黨的十八屆三中全會的一個重要突破，是提出了市場在資源配置中起決定性作用，同時強調(diào)更好地發(fā)揮政府作用。這既是對國內(nèi)外長期歷史經(jīng)驗的精辟總結(jié)，更是指明了深化改革的方向和目標。在新的歷史條件下，如何處理好政府這只“看得見的手”與市場這只“看不見的手”的關系，面臨著比以往更多的新問題、新挑戰(zhàn)。
一、政府與市場之間不是此消彼長而是共生互補的關系
在政府與市場的關系上，有一種廣為流行且影響較大的觀點，將政府與市場的關系看成是此消彼長的關系，并用強弱或多少加以表述，如強政府、弱市場，政府少一點、市場多一點，等等。然而，在現(xiàn)實世界中，人們看到的兩者關系并非如此簡單。
如果將政府支出占GDP的比重看成是政府在經(jīng)濟活動中發(fā)揮作用的典型指標，則在近現(xiàn)代經(jīng)濟發(fā)展過程中，呈現(xiàn)出這一比重隨著人均收入水平提高而提高的規(guī)律性現(xiàn)象，這就是有名的“瓦格納法則”。以由發(fā)達國家組成的經(jīng)濟合作與發(fā)展組織(OECD)國家為例，政府支出占GDP比重的均值，19世紀后期為10.7%，1920年為18.7%，1937年為22.8%，到1980年上升到43.1%，此后基本穩(wěn)定在這個水平上。其中的北歐國家瑞典、挪威、丹麥等，這一比重高達50%左右。盡管政府的介入程度上升，但在全球范圍，這些國家的市場發(fā)展程度和競爭力是最強的。尤其值得關注的是北歐國家，在政府支出比重高達GDP一半的情況下，其經(jīng)濟高度開放，勞動力市場的活躍程度高于許多其他OECD國家。數(shù)百萬人口的小國，涌現(xiàn)出了諸如諾基亞、愛立信、馬斯基等全球領先的跨國公司，多年來在全球競爭力排序中名列前茅。在亞洲，令人矚目的是新加坡。由于強制性推行公積金等制度安排，新加坡政府支出占GDP的比重不算高，但政府通過財政政策和政府出資的政聯(lián)企業(yè)，對經(jīng)濟增長格局和產(chǎn)業(yè)升級施加了強有力的影響。新加坡經(jīng)濟經(jīng)歷了長時間的快速增長，并躋身于全球最有競爭力的國家之列。
反觀數(shù)量更多的發(fā)展中國家，政府財政支出占GDP的比重一般在20%左右。在非洲撒哈拉沙漠以南部分國家，這一比重更低。在這些國家，政府往往難以維持基本的公共秩序，無法形成全國性市場。
如果僅僅以強弱判斷政府與市場的關系，我們更多地看到的是強政府與強市場的組合、弱政府與弱市場的組合，唯一未能觀察到的是弱政府與強市場的組合。這就要求我們由表及里地探索政府與市場之間的復雜關系。
現(xiàn)代市場經(jīng)濟中，不可能沒有政府的作用，問題的關鍵是，政府發(fā)揮什么樣的作用，以及如何發(fā)揮作用。市場經(jīng)濟首先需要借助政府的權(quán)威力量界定和保護產(chǎn)權(quán)，建立并維護公平競爭的市場秩序，擴展市場體系，履行市場合約，反對壟斷和其他不正當競爭行為。沒有這些條件，市場不可能正常運轉(zhuǎn)。從這個意義上可以說，有效的市場從一開始就離不開政府。在此基礎上，從提供各種公共服務、縮小收入和發(fā)展差距、保護生態(tài)環(huán)境，到宏觀調(diào)控和中長期發(fā)展規(guī)劃，政府職能可以列出相當長的清單。不論這個清單的內(nèi)容如何變化，其立足點都應是維護和促進市場更好地發(fā)揮作用。如果偏離這個方向，政府這只手伸得過長，越位、錯位很多，試圖替代市場的作用，甚至搞大一統(tǒng)的集中計劃體制，表面看起來政府很強，但市場必定受到嚴重傷害，是不可能強的。
所以，問題不在于政府是否強勢，而在于是否強而有道。弱政府難以支撐強市場；強而無道的政府，也不可能支撐起強的、好的市場。一個強的、好的市場經(jīng)濟的背后，一定有一個強的、好的政府。有效政府加有效市場，理應成為我們追求的目標。
二、政府與市場關系經(jīng)歷了逐步演變、與時俱進的過程
政府與市場的關系并非固態(tài)，而是隨著經(jīng)濟社會發(fā)展而逐步演變，在不同國家、不同時期呈現(xiàn)出特色明顯、豐富多彩的形態(tài)。
19世紀前期，資本主義經(jīng)濟處在發(fā)展的初期，政府對經(jīng)濟的干預有限，基本上扮演的是“守夜人”的角色。19世紀后期，隨著與電力、蒸汽機、鐵路、電報等新技術引入相關的基礎設施建設的增多，工人階級爭取自身權(quán)益斗爭的高漲和社會對貧困問題的日益關注，政府對經(jīng)濟干預有所增加，但政府支出比重基本保持在GDP的10%左右。20世紀30年代初的大危機后，西方國家出現(xiàn)了兩個重要變化，一是調(diào)節(jié)社會總需求為特征的凱恩斯主義盛行，二是社會保障制度的建立和擴展，使政府的作用范圍和力度顯著加強，政府支出比重也相應上升。
另一方面，十月革命勝利后，蘇聯(lián)成為第一個實行計劃經(jīng)濟體制的國家。受其影響，二戰(zhàn)后一批國家建立了與蘇聯(lián)相似的體制，一度取得令人矚目的成就。在亞洲，日本、韓國、中國臺灣和香港、新加坡等后發(fā)追趕型經(jīng)濟體，在實行外向型市場經(jīng)濟的同時，政府通過產(chǎn)業(yè)政策、發(fā)展規(guī)劃、直接投資等方式，對經(jīng)濟增長過程施加了更多的影響，取得了很大成功。
我國作為世界上最大的發(fā)展中國家，改革開放以來的實踐為理解和完善政府與市場的關系，提供了大量具有長期意義的新鮮元素。例如，形成并長期堅持“發(fā)展是硬道理”的全黨全民共識；允許和鼓勵地方、基層實驗，把好的經(jīng)驗和做法上升為全國性政策；改善投資營商環(huán)境，在全國性統(tǒng)一市場的基礎上形成地區(qū)間競爭；重視處理改革、發(fā)展和穩(wěn)定之間的關系，為經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展創(chuàng)造必需的政治和宏觀經(jīng)濟環(huán)境；始終不渝地堅持對外開放，并以開放倒逼國內(nèi)改革，如此等等。這些做法和經(jīng)驗，有些是其他國家未曾經(jīng)歷的，有些為已有理論注入了新的實踐活力，有些則對西方某些固有的發(fā)展觀念提出了挑戰(zhàn)。我國的發(fā)展道路正在引起國際社會前所未有的關注。
從政府與市場關系演變的歷史進程中可以看出，一是，即使是老牌市場經(jīng)濟國家，政府作用隨著市場成熟程度和社會矛盾演變而變化，總的趨勢是干預的范圍擴大、機制復雜化；二是，后起經(jīng)濟體的政府可以利用已有的技術和知識，采取特定干預手段，加速追趕進程；三是，市場導向的經(jīng)濟全球化進程加快，要求政府相應發(fā)揮更多的作用；四是，政府在糾正“市場失靈”的同時，也會帶來“政府失靈”，政府與市場關系的平衡是動態(tài)調(diào)整過程，呈現(xiàn)出某種此消彼長的周期性特征；五是，包括中國在內(nèi)的新興經(jīng)濟體的崛起，正在為政府與市場的關系演變開拓新的視野與空間。
三、經(jīng)濟發(fā)展“新常態(tài)”要求進一步調(diào)整政府與市場關系
在經(jīng)歷了高速增長后，我國經(jīng)濟正在進入中高速增長階段。在增速放緩的同時，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和增長動力正在發(fā)生轉(zhuǎn)折性變化：消費比重超過投資比重，服務業(yè)比重超過第二產(chǎn)業(yè)比重，外貿(mào)增速降低后內(nèi)需比重相應上升，勞動力總量減少，資源環(huán)境壓力持續(xù)加大，經(jīng)濟增長將更多地依靠生產(chǎn)率提升和創(chuàng)新驅(qū)動。與這種經(jīng)濟發(fā)展的“新常態(tài)”相適應，政府與市場的關系必須做出相應調(diào)整。
首先，以法治強固市場經(jīng)濟的基礎。我國的市場經(jīng)濟脫胎于傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制，后者的影響根深蒂固。這些年地方招商引資，往往靠的是“關系”、“人緣”和“土政策”，今天可以給誘人的優(yōu)惠政策，明天則可能“關門打狗”。投資者特別是民營資本投資者缺少以法律為基礎的穩(wěn)定預期。切實保護各類產(chǎn)權(quán)，營造和維護公平競爭環(huán)境，將其規(guī)范化、程序化和法治化，是更好發(fā)揮政府作用必須補上的一堂“基礎課”。
第二，把國有資本改造成實現(xiàn)政府政策目標的有效工具。國有資本和國有企業(yè)改革的首要問題是如何“定位”。應當按照黨的十八屆三中全會精神，使國有資本服從和服務于國家現(xiàn)代化建設的戰(zhàn)略目標，重點投向公共服務、重要前瞻性戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)、生態(tài)環(huán)境、科技進步和國家安全等領域。從這個意義上說，改革后的國有資本基本上應當是“公益性”或“政策性”的。應以“管資本”為主的思路，加快國有資本的股份化、證券化步伐，增強其流動性，借助“兩類公司”，逐步把國有資本集中到上述相關領域。按照現(xiàn)代市場經(jīng)濟中政府政策工具的要求，構(gòu)造國有資本管理體制和出資企業(yè)的治理結(jié)構(gòu)。
第三，立足于提升人力資本質(zhì)量加強社會保障體系建設。社會福利支出的大幅增長，是20世紀發(fā)達市場經(jīng)濟國家政府公共開支上升的主要因素。社會救濟、養(yǎng)老、醫(yī)療、就業(yè)、教育、住房等方面保障支出增加，對于發(fā)達國家改善民生、縮小收入差距，起到了重要作用。有些國家更加重視人力資本建設，通過職業(yè)培訓提高勞動者的就業(yè)轉(zhuǎn)換能力，使之成為國家競爭力提升的重要源泉；有的國家則形成了養(yǎng)懶人體制，過高的政府支出成為沉重負擔，進而導致危機。近些年我國社會保障體系建設取得重要進展，但隨著經(jīng)濟和財政收入增速的放緩，有些地方社會保障支出的壓力在增大。重要的是轉(zhuǎn)換思路，通過社會保障體系的精心設計和建設，使之致力于促進勞動力的橫向和縱向流動，增強勞動者的職業(yè)轉(zhuǎn)換能力和創(chuàng)新能力，使社會保障支出成為提高人力資本質(zhì)量的有效投入，形成中國特色發(fā)展型社會保障體系。
第四，形成有利于效率提升、創(chuàng)新驅(qū)動、可持續(xù)發(fā)展的制度環(huán)境和支撐體系。在以往高增長時期，先行者的技術可以模仿，經(jīng)驗教訓可以借鑒，政府擁有較多的有效信息，可以較低的出錯概率在部分領域為增長提供指導。這方面突出地表現(xiàn)在基礎設施建設上。但當經(jīng)濟接近技術前沿，越來越多地依靠自身創(chuàng)新時，政府的原有優(yōu)勢明顯減弱。此時，需要政府相應轉(zhuǎn)變發(fā)揮作用的思路和機制，致力于營造有利于創(chuàng)新、有利于包容多樣性和不確定性的體制與政策環(huán)境，而不是直接沖到第一線，抓投資、上項目、指定技術路線和產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃。
第五，宏觀調(diào)控要順勢而為，保持增長階段轉(zhuǎn)換過程基本平穩(wěn)，并為轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)、控風險創(chuàng)造條件。國際經(jīng)驗表明，經(jīng)濟增長階段轉(zhuǎn)換期具有比其他時期更多的不穩(wěn)定、不確定性，通常會對宏觀經(jīng)濟政策提出嚴峻挑戰(zhàn)。因此，在這一時期，我國宏觀調(diào)控要與下降了的潛在增長率相適應，順勢而為，避免出現(xiàn)大的波動。一方面要抑制原有的高增長沖動，另一方面也要防止由于預期改變、風險因素沖擊等引起的增速短期過快下滑。刺激政策必要時仍可采用，但目的是“托底”而非“推高”。當經(jīng)濟轉(zhuǎn)入新的平臺后，要通過深化改革，轉(zhuǎn)換增長機制和動力，力爭實現(xiàn)就業(yè)可充分、企業(yè)可盈利、財政可增收、風險可控制、民生可改善、資源環(huán)境可持續(xù)的“六可”目標，進而使我國經(jīng)濟發(fā)展進入速度有所放緩，但更加重視質(zhì)量和效益、更具有可持續(xù)性的軌道。(作者：國務院發(fā)展研究中心副主任、研究員 劉世錦)