逆淘汰現(xiàn)象四大根源
“一把手”的“一言堂”會(huì)導(dǎo)致用人不是以能力為標(biāo)準(zhǔn)，而是由利益親疏所左右，會(huì)出現(xiàn)逆淘汰。與此同時(shí)，公開(kāi)選拔和競(jìng)爭(zhēng)上崗等以競(jìng)爭(zhēng)為特點(diǎn)的干部選拔方式雖然具有比委任制更大的優(yōu)勢(shì)，但實(shí)際情況卻可能出現(xiàn)兩種極端
一般來(lái)說(shuō)，一個(gè)官員往往喜歡能力不如自己的下屬，因?yàn)檫@種下屬會(huì)比較聽(tīng)話(huà)，更愿意服從上級(jí)的指揮。另外，他們的企圖心不太強(qiáng)，不會(huì)挑戰(zhàn)上司的權(quán)威，從而容易獲得上司的好感而有更多的晉升機(jī)會(huì)。而那些能力比較強(qiáng)的下屬，往往個(gè)性也比較強(qiáng)，對(duì)很多問(wèn)題都有自己的看法，就難免對(duì)上司的主張說(shuō)三道四，自然難以獲得上司的好感。久而久之，能力強(qiáng)者反而在競(jìng)爭(zhēng)中難以脫穎而出，這使他們心灰意冷，甚至?xí)媸啦还�，�?dǎo)致官場(chǎng)的逆淘汰。
科層制使能力突出者難有發(fā)揮作用的舞臺(tái)
所謂科層制(又稱(chēng)官僚制)是指組織是一個(gè)層層節(jié)制的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，絕大多數(shù)事務(wù)的決定都需要嚴(yán)格按規(guī)章制度辦事，以“文本”和上級(jí)的命令為依據(jù)，很多時(shí)候要按事先確定的標(biāo)準(zhǔn)實(shí)現(xiàn)資源的配置。例如，當(dāng)我們到政府部門(mén)辦事，如辦理一些證照時(shí)，需要事先準(zhǔn)備好各種材料，官員會(huì)將這些材料與法律規(guī)定的要求進(jìn)行對(duì)照，符合要求者就發(fā)給你證照，不符合者就會(huì)拒絕辦理申請(qǐng)。當(dāng)所辦的事務(wù)沒(méi)有具體的標(biāo)準(zhǔn)要求和權(quán)限方面的明確規(guī)定時(shí)，官員會(huì)請(qǐng)求上級(jí)并由上級(jí)作出決策。上級(jí)碰到這種情況時(shí)，如果事務(wù)在他的決定權(quán)限范圍內(nèi)，他也會(huì)依據(jù)相關(guān)的規(guī)定或慣例作出決定，或者按照一定的程序?qū)訉诱?qǐng)求報(bào)告，導(dǎo)致“公文旅行”。一個(gè)組織存在的時(shí)間越長(zhǎng)，其規(guī)章制度也會(huì)越多越復(fù)雜，個(gè)人的權(quán)力也會(huì)越小。在這樣的組織環(huán)境下，即使再有能力的官員也會(huì)經(jīng)常感到英雄無(wú)用武之地，因?yàn)橹贫染拖袷且粋�(gè)“緊箍咒”，使人不敢越雷池一步。如果不按規(guī)則行事，將會(huì)被問(wèn)責(zé)，有時(shí)這種問(wèn)責(zé)還會(huì)很?chē)?yán)厲。
事實(shí)上，科層制對(duì)政府部門(mén)而言有一定的必要性，其目的在于保證權(quán)力在行使過(guò)程中不致于損害到其他公民和法人的合法權(quán)益，同時(shí)，也可以在很大的程度上減少以權(quán)謀私的腐敗機(jī)會(huì)。但任何事情都有其兩面性，權(quán)力行使過(guò)程中對(duì)公平的追求是以犧牲效率為代價(jià)的，也是以犧牲公職人員的創(chuàng)新精神為代價(jià)的。在這種體制下，能力突出者就可能會(huì)出現(xiàn)兩種情況，要么因自己的想法無(wú)法付諸實(shí)踐而變得消沉，要么逐漸被“組織化”，收斂起原有的鋒芒，成為“規(guī)則迷宮”的追逐者�？偟膩�(lái)看，更多的人會(huì)成為后者，因?yàn)槌蔀橐?guī)則追逐者更容易獲得組織的青睞而有更好的發(fā)展機(jī)會(huì)，最終產(chǎn)生劣幣驅(qū)逐良幣的逆淘汰。
人事任用制度的缺陷
政府部門(mén)的主導(dǎo)性人事任用制度是委任制，即由上級(jí)黨委決定下級(jí)干部的任用，采取少數(shù)服從多數(shù)的民主集中制來(lái)決定任用人選。但是，這種看似公平的制度在實(shí)際的運(yùn)行過(guò)程中往往變形和走樣，變成了具有決定干部任免權(quán)的長(zhǎng)官們之間交易的一種游戲，一些地方更是出現(xiàn)了“一把手”的“一言堂”，其他任用程序如組織考察、民主測(cè)評(píng)等都流于形式，導(dǎo)致“用人唯親”、“裙帶關(guān)系”和錢(qián)權(quán)交易，用人不是以能力為標(biāo)準(zhǔn)，而是由利益親疏所左右，出現(xiàn)逆淘汰。
為了克服因委任制而導(dǎo)致的用人腐敗，自20世紀(jì)90年代以來(lái)，一種新的干部選拔方式如公開(kāi)選拔和競(jìng)爭(zhēng)上崗應(yīng)運(yùn)而生。從表面上來(lái)看，這種以競(jìng)爭(zhēng)為特點(diǎn)的方式具有比委任制更大的優(yōu)勢(shì)，但實(shí)際情況卻可能出現(xiàn)兩種極端：一是通過(guò)復(fù)雜和多重的程序控制，雖然能較好地杜絕選拔過(guò)程中的腐敗現(xiàn)象，保證用人公平，但卻導(dǎo)致了效度不足的結(jié)果，即那些層層過(guò)關(guān)斬將競(jìng)爭(zhēng)成功者的綜合素質(zhì)比較高，但專(zhuān)業(yè)能力卻不足，導(dǎo)致人職之間不匹配。道理很簡(jiǎn)單，能讓所有考官認(rèn)可的人(有的競(jìng)爭(zhēng)性選拔成功者需要經(jīng)過(guò)10道程序和500個(gè)考官的評(píng)分)，各方面的素質(zhì)一定都不錯(cuò)，但這樣的人也更可能是沒(méi)有個(gè)性和棱角的人，雖然能力并不出眾，但卻善于表演而獲得考官們的好感。二是一些領(lǐng)導(dǎo)干部打著競(jìng)爭(zhēng)選拔的公開(kāi)、公平、公正旗號(hào)，實(shí)際上有意識(shí)地進(jìn)行人員的“大換血”。由于選拔過(guò)程存在程序不嚴(yán)密、標(biāo)準(zhǔn)不明確等弊端，為人為操作留出空間，也許程序還沒(méi)開(kāi)始，人選就已經(jīng)“內(nèi)定”了。這是一種新的“用人唯親”，雖被美名為“公開(kāi)”、“公平”、“公正”，實(shí)則成為某些人實(shí)現(xiàn)自己意志的工具。無(wú)論哪種情況，都會(huì)導(dǎo)致逆淘汰的局面。
考核制度的缺陷
現(xiàn)有的公務(wù)員考核制度主要有兩種類(lèi)型，一是針對(duì)普通公務(wù)員的考核，二是針對(duì)主要黨政領(lǐng)導(dǎo)班子成員的考核。普通公務(wù)員考核圍繞德、能、勤、績(jī)、廉的內(nèi)容展開(kāi)，雖然也會(huì)強(qiáng)調(diào)突出“績(jī)”，但在實(shí)際的執(zhí)行中，往往難以做到。各地的普遍做法是，每年底的時(shí)候，由公務(wù)員本人對(duì)照考核要求進(jìn)行自我鑒定，然后由各科、處室進(jìn)行民主評(píng)議，投票推薦優(yōu)秀等級(jí)的人選(一般控制在總?cè)藬?shù)的約15%)，最后由所有單位的考核委員會(huì)決定每人的考核等級(jí)。由于考核內(nèi)容籠統(tǒng)，缺乏可操作性，使考核的主觀性較大，評(píng)價(jià)過(guò)程中就容易受個(gè)人感情因素的影響而存在“人情分”的現(xiàn)象，使那些善于處理人際者獲得大家的好評(píng)，而能力突出但不善言詞表達(dá)和不善處理人際關(guān)系者處于劣勢(shì)而難以獲得好評(píng)。
對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)班子的考核雖然會(huì)運(yùn)用目標(biāo)管理的方法，將上級(jí)的目標(biāo)層層分解給下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子，指標(biāo)也較具體和具有可操作性，但問(wèn)題在于績(jī)效管理受到政治理性與技術(shù)理性的雙重約束，上級(jí)確定的指標(biāo)不一定是符合民意的指標(biāo)。因此，即使規(guī)定的目標(biāo)都達(dá)到了，得到了較高的評(píng)分，但卻是片面的“政績(jī)工程”，未必就代表了被考核者具有突出的能力。或者，雖然上級(jí)確定的指標(biāo)本身沒(méi)有問(wèn)題，但由于注重結(jié)果而忽視了過(guò)程管理，導(dǎo)致績(jī)效評(píng)價(jià)過(guò)程嚴(yán)重的信息不對(duì)稱(chēng)性，“數(shù)字出官”、“官出數(shù)字”，助長(zhǎng)了弄虛作假的風(fēng)氣。這兩種情況都會(huì)使機(jī)會(huì)主義行為大行其道而出現(xiàn)逆淘汰。
官場(chǎng)中的利益紐帶
中國(guó)人常見(jiàn)的為人處事之道是“和為貴”、“中庸之道”，即不輕易得罪人和不敢大膽創(chuàng)新。在這種文化背景下，容易使組織中能力平平者、八面玲瓏、左右逢源者，獲得更多的認(rèn)同，而能力突出、具有專(zhuān)業(yè)精神和有個(gè)性者則受到孤立和排斥。此外，中國(guó)是一個(gè)人情社會(huì)，人與人之間的關(guān)系就好像費(fèi)孝通所描述的“差序格局”那樣，形成以家庭為核心的血緣關(guān)系，以及由“血緣關(guān)系的投影”形成的地緣關(guān)系，進(jìn)而形成一種利益紐帶，以血緣和利益決定親疏，而非能力決定好惡。在這種情況下，在對(duì)人才的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)中能力并不起決定性作用，逆淘汰就在所難免了。
(人民論壇 陳天祥 作者為中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院教授)