行政檢察以“我管”促“都管”典型案例

“檢察為民辦實事”——行政檢察與民同行系列典型案例(第五批)

　　案例一：張某訴江蘇省某市人民政府行政復(fù)議決定檢察監(jiān)督案

　　【關(guān)鍵詞】

　　行政爭議實質(zhì)性化解 退役軍人安置 多元救助

　　【基本案情】

　　1982年，張某應(yīng)征入伍，1988年因公致殘，被評為三等乙級傷殘后退役，同年4月到江蘇省某市(原某縣)民政局安置辦報到，未被安置工作，后一直以務(wù)農(nóng)、打工維持生計。2018年，張某得知民政部正在開展“清零行動”，解決1978年后符合條件的退伍軍人安置問題，向南通市人社局咨詢軍齡是否可折抵社保繳費年限，被告知需根據(jù)參軍檔案確認(rèn)軍齡。張某遂向民政部門要求調(diào)取參軍檔案，得知其檔案于撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)時遺失。張某要求民政部門為其安排公益性崗位或者解決養(yǎng)老保險問題。民政部門認(rèn)為其已享受傷殘撫恤補助，安排公益性崗位或者解決養(yǎng)老保險無政策依據(jù)。張某對處理意見不服，同年10月要求民政部門歸還參軍檔案、給予其退伍安置、為其辦理參戰(zhàn)優(yōu)待證，向某市政府申請行政復(fù)議。某市政府以該申請不屬于行政復(fù)議受案范圍、超過法定期限為由，作出不予受理決定。張某向南通市中級人民法院提起行政訴訟。法院審查認(rèn)為，某市政府的不予受理決定適用法律正確、程序合法，駁回張某訴訟請求。張某上訴、申請再審，均被駁回。

　　【檢察機關(guān)履職情況】

　　2021年11月，張某向江蘇省檢察院申請監(jiān)督。江蘇省檢察院依法受理，重點開展以下調(diào)查核實工作：一是走訪某市民政局、查閱張某退役前后關(guān)于傷殘退役軍人安置的法律法規(guī)、政策，了解到張某屬于“可安置”的情形，民政局限于當(dāng)時當(dāng)?shù)亟?jīng)濟情況，未為其安置工作。其退役不久后江蘇省人民政府即出臺《<退伍義務(wù)兵安置條例>實施細則》，類似情形從“可安置”變?yōu)椤皯?yīng)當(dāng)安置”。二是向張某戰(zhàn)友核實張某參軍情況，到某市退伍軍人安置辦調(diào)取張某退伍軍人報到登記表、應(yīng)征入伍通知書，確認(rèn)其有67個月軍齡。三是赴張某所在村調(diào)查其家庭、收入、健康情況。了解到張某因2015年遭遇交通事故無法正常工作，且肇事方無力賠償；2018年，其妻郭某摔傷，經(jīng)兩次手術(shù)后留有嚴(yán)重后遺癥需長期治療，夫妻二人僅靠張某傷殘軍人優(yōu)撫補助金維系生活，經(jīng)濟極度困難，且郭某因無力支付贍養(yǎng)費被母親訴至法院。該案法院判決郭某支付贍養(yǎng)費，已進入執(zhí)行程序。

　　檢察機關(guān)經(jīng)審查認(rèn)為：1.遺失檔案是事實行為，不是行政行為，不屬于行政復(fù)議受案范圍�，F(xiàn)國家已成立退役軍人事務(wù)管理部門，規(guī)范了對退役軍人檔案的統(tǒng)一管理。2.張某于1988年退伍，其于2018年主張退伍安置，已超過申請行政復(fù)議、提起行政訴訟的期限。3.根據(jù)當(dāng)時政策，張某不屬于必須安置的情形，某市民政局未予以安置并無明顯不當(dāng)，且相關(guān)部門已為張某辦理了傷殘軍人證并享有相關(guān)待遇。綜上，某市政府不予受理的決定、法院的判決并無不當(dāng)。但綜合考慮張某退伍前后關(guān)于傷殘退役軍人安置相關(guān)規(guī)定的變化，其請求政府給予必要安置、維系基本生存的主張具有一定合理性。江蘇省檢察院決定立足解決張某基本生計問題化解行政爭議。一是運用行政爭議化解一體化工作機制凝聚爭議化解合力。江蘇省檢察院發(fā)揮指揮、協(xié)調(diào)、督導(dǎo)作用，加強法律適用、退役軍人政策研究解讀，指導(dǎo)制定化解方案；南通市檢察院先后4次到某市檢察院指導(dǎo)，為張某釋法說理；某市檢察院發(fā)揮屬地優(yōu)勢，就近聯(lián)絡(luò)行政機關(guān)、主管單位，及時幫扶申請人。二是“司法救助+社會救助”解燃眉之急。經(jīng)調(diào)查核實張某符合司法救助條件，某市檢察院啟動司法救助程序，協(xié)助張某依法申請救助金2萬元；同時，南通市檢察院主動聯(lián)系當(dāng)?shù)赝艘圮娙耸聞?wù)管理部門，推動兩級退役軍人事務(wù)管理部門從退役軍人專項關(guān)愛基金中給付救助金5000元，有效紓解張某生活窘困。三是多元幫扶凝聚“共管”合力。根據(jù)相關(guān)規(guī)定，軍齡視同社保繳費年限。由于本案無法以參軍檔案核實軍齡，檢察機關(guān)經(jīng)調(diào)查認(rèn)為，有相應(yīng)證據(jù)證明張某軍齡為67個月，該軍齡可作為社保繳費年限。同時，推動某市政府辦公室、市退役軍人事務(wù)局、人社局、鎮(zhèn)政府等部門多次聯(lián)席會商，商議安置、救助方案，最終確立多元救助幫扶方案：由市檢察院、信訪局、退役軍人事務(wù)局、鎮(zhèn)政府共同籌資，一次性為張某補繳社會養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險，從根本上解決張某生存安置難題。2021年12月22日，張某自愿向江蘇省檢察院撤回監(jiān)督申請，并承諾服判息訴。

　　【典型意義】

　　退役軍人為國防和軍隊建設(shè)做出了應(yīng)有貢獻，尊重關(guān)愛退役軍人是全社會的共同責(zé)任。從《退伍義務(wù)兵安置條例》《退役士兵安置條例》到《中華人民共和國退役軍人保障法》，退役軍人保障制度不斷完善。因政策變化產(chǎn)生的個別退役軍人安置歷史遺留問題，應(yīng)當(dāng)依法得以妥善解決，最大限度保障退役軍人合法權(quán)益。檢察機關(guān)辦理涉退役軍人行政爭議案件，在審查法院判決是否合法的同時，要重點關(guān)注退役軍人合理訴求的歷史遺留問題。對于法院生效裁判、被訴行政行為合法但申請人合理訴求無法解決的案件，檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)秉持“止于至善”的司法理念，充分運用檢察一體化機制，爭取黨委支持，加強與行政機關(guān)橫向聯(lián)動，協(xié)調(diào)調(diào)動各方力量，綜合運用司法救助、社會救助、社會基本保障、促進就業(yè)等措施，推動在法律框架內(nèi)滿足當(dāng)事人合理訴求，共促爭議化解，通過能動履職，以“我管”促“都管”。

　　案例二：王某訴天津市某區(qū)市場監(jiān)督管理局公司登記檢察監(jiān)督案

　　【關(guān)鍵詞】

　　行政爭議實質(zhì)性化解 稅務(wù)“黑名單” 公開聽證 冒名工商登記

　　【基本案情】

　　2019年初，山西省太原市居民王某在當(dāng)?shù)剞k理稅務(wù)業(yè)務(wù)時得知，有人冒充其身份在天津市某區(qū)注冊了天津市某貿(mào)易有限公司，并且該公司因稅務(wù)違法被列入全國稅務(wù)“黑名單”，且被處以高額稅務(wù)罰款。王某遂與天津市某區(qū)市場監(jiān)督管理局溝通，要求撤銷該公司登記。該區(qū)市場監(jiān)督管理局表示，其在公司登記申請事項中只負(fù)有形式審查職責(zé)，沒有對王某被冒用身份的事實進行調(diào)查的職權(quán)。2020年5月，王某以天津市某區(qū)市場監(jiān)督管理局為被告，起訴至某區(qū)人民法院。該區(qū)人民法院經(jīng)審理認(rèn)為，某區(qū)市場監(jiān)督管理局依法對天津市某貿(mào)易有限公司的申請登記材料進行了形式審查，并無行政違法行為，駁回王某的訴訟請求。王某不服，申請再審，被駁回。

　　【檢察機關(guān)履職情況】

　　王某向某區(qū)檢察院申請監(jiān)督。某區(qū)檢察院依法受理后審查認(rèn)為，區(qū)法院所作判決并無不當(dāng)，某區(qū)市場監(jiān)管部門在形式審查和程序上亦無明顯失職行為，但鑒于本案是一起冒用公民身份信息申請公司登記的行政爭議案件，涉案公司的存在對申請人造成客觀的法律風(fēng)險，某區(qū)檢察院決定開展調(diào)查核實工作。經(jīng)對涉案公司的注冊代辦人、相關(guān)證人等進行詢問，向王某、某區(qū)市場監(jiān)督管理局了解案件情況等調(diào)查核實，查明：涉案公司系2015年11月12日由某區(qū)市場監(jiān)督管理局核準(zhǔn)登記，王某被登記為該公司股東和監(jiān)事；王某系山西省太原市人，曾于2015年8月遺失身份證并向?qū)俚毓�安機關(guān)重新申領(lǐng)，同月在報紙上刊登了身份證遺失公告；涉案公司成立的一系列文件中關(guān)于王某的簽字，經(jīng)司法鑒定，均系他人書寫；涉案公司的注冊代辦人從未見過涉案公司的登記股東王某，其登記股東的身份信息是由曹某某提供，而曹某某表示不認(rèn)識王某。因此，涉案公司存在以虛假手段騙取行政登記的嫌疑。另查明，涉案公司因稅務(wù)違法被列入全國稅務(wù)“黑名單”；國稅某區(qū)分局對該公司做出行政處罰決定，處以高額稅務(wù)罰款，但在注冊地址未找到該公司，電話無法聯(lián)系到公司人員；王某屬地國稅部門根據(jù)該處罰決定將王某列入全國稅務(wù)“黑名單”。

　　為破解該案困局，解決申請人身份被冒用的實際問題，某區(qū)檢察院于2021年8月30日組織召開有王某、某區(qū)市場監(jiān)督管理局雙方當(dāng)事人參加的公開聽證會，邀請區(qū)人大代表、人民監(jiān)督員和律師代表各一人作為聽證員參加并對案件進行評議。與該案相關(guān)的國稅某區(qū)分局派員列席聽證會。聽證會重點圍繞能否撤銷該公司登記以及如何消除“黑名單”影響發(fā)表意見。雙方當(dāng)事人圍繞對方提交的證據(jù)，以及檢察機關(guān)調(diào)查取得的證據(jù)進行了充分溝通，厘清了王某被冒用身份的事實。同時，國稅某區(qū)分局代表與王某進行了溝通交流，對其被列入全國稅務(wù)“黑名單”事項及解決途徑進行了解釋說明。經(jīng)評議，聽證員一致認(rèn)為應(yīng)當(dāng)從根本上解決王某身份被冒用及被加入全國稅務(wù)“黑名單”的問題。聽證會結(jié)束當(dāng)天，王某即到派出所報案，反映其身份信息被冒用情況；到國稅某區(qū)分局進行了信息變更，該分局向王某提供了信息變動確認(rèn)表。

　　聽證會后，某區(qū)人民檢察院向區(qū)市場監(jiān)督管理局制發(fā)檢察建議書，建議其啟動相關(guān)程序，撤銷天津某商貿(mào)易有限公司的公司登記。2021年10月10日，某區(qū)市場監(jiān)督管理局書面回復(fù)，已依法撤銷涉案公司的注冊登記及備案，并告知王某。王某隨后將國稅某區(qū)分局提供的信息變動確認(rèn)表、某區(qū)市場監(jiān)督管理局提供的撤銷冒名登記行政處理決定書，提供給王某屬地國稅部門。屬地國稅部門撤銷了對王某列入“黑名單”的決定。

　　【典型意義】

　　根據(jù)法律法規(guī)規(guī)定，行政機關(guān)在審查工商登記申請時，主要審查申請材料是否完整、是否符合法定形式，對于相關(guān)材料的實質(zhì)真實性、合法有效性，登記機關(guān)在職責(zé)范圍內(nèi)盡審慎審查義務(wù)。對于冒用他人身份信息取得公司申請登記的行為，雖然2019年6月國家市場監(jiān)管總局出臺《市場監(jiān)管總局關(guān)于撤銷冒用他人身份信息取得公司登記的指導(dǎo)意見》(國市監(jiān)信〔2019〕128號)，明確了解決此類問題的機制和路徑，2022年3月施行的《中華人民共和國市場主體登記管理條例》專門對“虛假市場主體登記”情形作了規(guī)定，但仍有一些“存量”案件處于難以破解的“困局”之中。檢察機關(guān)辦理此類案件，通過依法能動履職，破解“困局”，綜合運用調(diào)查核實、公開聽證等厘清事實，精準(zhǔn)監(jiān)督，維護當(dāng)事人合法權(quán)益，促進行政爭議實質(zhì)性解決。

　　案例三：楊某花訴山東省臨沂市某縣民政局撤銷婚姻登記檢察監(jiān)督案

　　【關(guān)鍵詞】

　　行政訴訟監(jiān)督 冒名婚姻登記 檢察建議 糾正行政違法

　　【基本案情】

　　1999年，臨沂市某縣某村村民孫某某與無戶籍信息的外地女士郭某同居，后讓郭某假冒本縣另一村村民“楊某花”的姓名及戶籍信息，于1999年7月15日到臨沂市某縣民政局辦理結(jié)婚登記，并領(lǐng)取了(99)某縣結(jié)字第38××號結(jié)婚證書。楊某花本人2003年11月5日與梁某山登記結(jié)婚，后夫妻二人遷離山東省到異地居住。2020年4月，楊某花與梁某山因房產(chǎn)問題到當(dāng)?shù)孛裾�部門開具婚姻證明時，發(fā)現(xiàn)自己被假冒身份與孫某某在臨沂市某縣登記結(jié)婚。楊某花夫婦遂到臨沂市某縣民政局請求撤銷被假冒的婚姻登記，某縣民政局以不符合《婚姻登記條例》有關(guān)撤銷婚姻登記的規(guī)定為由不予辦理。2020年5月9日，楊某花以臨沂市某縣民政局為被告起訴至某縣法院，請求法院判決確認(rèn)(99)某縣結(jié)字第38××號結(jié)婚證書無效。某縣法院依據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百六十二條關(guān)于“公民、法人或者其他組織對2015年5月1日之前作出的行政行為提起訴訟，確認(rèn)行政行為無效的，人民法院不予立案，已立案的裁定駁回起訴”的規(guī)定，裁定駁回楊某花起訴。

　　【檢察機關(guān)履職情況】

　　2020年8月19日，楊某花不服某縣法院行政裁定，向縣檢察院申請監(jiān)督。某縣檢察院初步審查發(fā)現(xiàn)，本案為法院以確認(rèn)行政行為無效不符合法定期限為由直接裁定駁回起訴案件，楊某花即使上訴、申請再審也難以通過司法判決實現(xiàn)訴訟目的，同時某縣民政局在婚姻登記過程中可能存在違法或者不當(dāng)行政行為并對楊某花的合法權(quán)益造成損害，遂依職權(quán)啟動行政違法監(jiān)督。

　　某縣檢察院重點開展了以下調(diào)查核實工作：一是調(diào)取審閱行政訴訟卷宗材料；二是前往某縣公安局調(diào)取偵查人員對梁某山報案楊某花身份信息被冒用詢問調(diào)查相關(guān)證人的證據(jù)材料；三是到某縣民政局了解本案相關(guān)情況；四是進一步聽取楊某花的意見。經(jīng)調(diào)查查明：1.楊某花被冒名登記結(jié)婚事實確實存在；2.某縣民政局在辦理楊某花婚姻登記過程中，存在對婚姻登記人和相關(guān)材料審核把關(guān)不嚴(yán)、違法登記的情況；3.楊某花到某縣民政局申請確認(rèn)(99)某縣結(jié)字第38××號婚姻登記證無效，該局以無法律法規(guī)依據(jù)為由不予辦理；4.因身份信息被冒用，楊某花曾被居住地公安機關(guān)以涉嫌重婚罪傳喚。

　　某縣檢察院經(jīng)審查認(rèn)為：縣法院裁定駁回楊某花起訴，于法有據(jù)，并無不當(dāng)。縣民政局辦理(99)某縣結(jié)字第38××號婚姻登記審查把關(guān)不嚴(yán)，致使楊某花身份被冒用，侵犯楊某花合法婚姻權(quán)益；民政局對婚姻登記具有審查管理的職責(zé)，對楊某花請求以無法律法規(guī)依據(jù)為由不予辦理，明顯不當(dāng)。2020年8月21日，縣檢察院向縣民政局發(fā)出檢察建議書，建議：1.依法對(99)某縣結(jié)字第38××號婚姻登記證宣布無效。2.對孫某某的行為提出嚴(yán)肅批評教育。3.強化對婚姻登記人員的教育培訓(xùn)，嚴(yán)格審核婚姻登記申請人提供的信息材料，避免此類情況再次發(fā)生。

　　2020年9月21日，某縣民政局回函表示，采納檢察建議，采取措施改進工作：一是依照程序?qū)?99)某縣結(jié)字第38××號婚姻登記證宣布無效，并在結(jié)婚登記網(wǎng)上予以標(biāo)注；二是組織負(fù)責(zé)婚姻登記的人員進行全員培訓(xùn)，加強婚姻登記審核把關(guān)；三是開展全面排查，對全縣范圍內(nèi)類似情況進行摸排，徹底整改。楊某花與丈夫梁某山專程到縣檢察院致謝，撤回對行政裁定的監(jiān)督申請。

　　臨沂市檢察機關(guān)將該案反映出的問題向山東省檢察院匯報后，引起省有關(guān)單位高度重視。山東省民政廳聯(lián)合省檢察院、高級法院、公安廳起草制定《關(guān)于妥善處理當(dāng)事人冒名頂替或弄虛作假辦理婚姻登記問題的若干意見》，指導(dǎo)解決冒名或虛假婚姻登記問題。臨沂市檢察機關(guān)總結(jié)該案辦理經(jīng)驗，截至目前，已辦理此類案件18件。

　　【典型意義】

　　人民檢察院辦理行政訴訟監(jiān)督案件，經(jīng)審查認(rèn)為人民法院裁定駁回起訴并無不當(dāng)，當(dāng)事人如果繼續(xù)上訴、申請再審會導(dǎo)致訴訟程序空轉(zhuǎn)，同時發(fā)現(xiàn)行政行為可能存在違法或不當(dāng)情形并對當(dāng)事人的合法權(quán)益造成損害的，當(dāng)事人申請監(jiān)督，人民檢察院應(yīng)當(dāng)依職權(quán)啟動監(jiān)督程序。現(xiàn)實中，冒用、借用他人名義辦理婚姻登記并非個例，情形多樣。2021年11月，最高檢會同最高法、公安部、司法部制定《關(guān)于妥善處理以冒名頂替或者弄虛作假的方式辦理婚姻登記問題的指導(dǎo)意見》，各級檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)依法能動履職，推動制度落實見效，有效維護公民合法權(quán)益，保障法律統(tǒng)一實施。對確屬冒名婚姻登記的，檢察機關(guān)建議民政部門依法撤銷，對依法應(yīng)當(dāng)承擔(dān)行政責(zé)任或者可能涉嫌犯罪的線索，及時移送主管部門，促進依法治理。

　　案例四：祝某訴湖北省某市人力資源和社會保障局工傷認(rèn)定行政檢察監(jiān)督案

　　【關(guān)鍵詞】

　　行政裁判結(jié)果監(jiān)督 工傷認(rèn)定 行政爭議化解 專項治理

　　【基本案情】

　　祝某系某市某工貿(mào)有限公司維修崗工人。2014年3月17日祝某在維修廠房設(shè)備時，因他人誤操作機床導(dǎo)致左手肌腱部分離斷，左手拇指粉碎性骨折，經(jīng)司法鑒定屬九級傷殘。祝某受傷后未在法定期限內(nèi)申請工傷認(rèn)定，2015年9月24日申請勞動仲裁，要求某工貿(mào)有限公司進行工傷認(rèn)定、傷殘鑒定，支付工傷待遇和其他勞動待遇。同年10月29日，某市勞動人事爭議仲裁委員會作出裁決：某工貿(mào)有限公司支付祝某年休假工資2965.50元，并為祝某補繳養(yǎng)老保險費、醫(yī)療保險費共計27692元。因超過工傷鑒定申請期，未對工傷賠償作出裁決。同年12月，祝某以提供勞務(wù)者受害責(zé)任糾紛向法院提起民事訴訟。法院一審、二審均支持祝某訴求。某工貿(mào)有限公司不服，以不應(yīng)當(dāng)支付祝某年休假工資等為由申請再審，湖北省高級法院裁定發(fā)回重審。2017年4月23日，重審法院以祝某未申請工傷認(rèn)定，且工傷賠償糾紛未經(jīng)勞動爭議仲裁委員會仲裁，不能直接向人民法院提起訴訟為由判決駁回起訴。

　　2017年5月，祝某向某市人力資源和社會保障局(以下簡稱市人社局)申請工傷認(rèn)定。市人社局經(jīng)審查認(rèn)定，祝某申請工傷認(rèn)定已超過法定1年期限，于2017年6月2日作出不予受理決定。祝某不服，向法院提起行政訴訟，請求撤銷市人社局不予受理決定，責(zé)令市人社局依法受理并作出工傷認(rèn)定。一審、二審、再審法院均認(rèn)定祝某2017年4月向市人社局提出工傷認(rèn)定申請已超過申請期限，市人社局作出不予受理決定并無不當(dāng)，駁回祝某訴訟請求。

　　【檢察機關(guān)履職情況】

　　祝某不服法院判決，向市人民檢察院申請監(jiān)督。檢察機關(guān)受理該案后，開展了調(diào)查核實：一是調(diào)閱了祝某民事、行政及仲裁等三類案件的全部卷宗；二是向其所在企業(yè)了解情況；三是向市人社局調(diào)查本案的仲裁、申請工傷認(rèn)定及當(dāng)?shù)仄髽I(yè)參保、社保部門履職情況；四是走訪祝某家庭了解其經(jīng)濟及生活情況。經(jīng)查明，某工貿(mào)有限公司沒有為職工繳納工傷保險，并因經(jīng)營不善，瀕臨破產(chǎn)。祝某確屬在工作時間和工作場所內(nèi)因工作原因受傷，符合工傷認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，但因其對法律存在誤解，未及時申請工傷認(rèn)定。同時查明，祝某為家庭主要勞動力，需要贍養(yǎng)父母、撫養(yǎng)未成年子女，因工受傷后家庭生活十分困難。祝某經(jīng)多年訴訟和信訪主張權(quán)利，對于其合理訴求未獲行政和司法支持十分不滿。

　　檢察機關(guān)認(rèn)為，祝某的訴求符合法律規(guī)定，但超過了申請工傷認(rèn)定的法定期限，法院行政裁判并無不當(dāng)。市檢察院于2020年4月10日依法作出不支持監(jiān)督申請的決定。但祝某的實體訴求具有合理性。市檢察院由檢察長包案，綜合考慮監(jiān)督申請人實體權(quán)利、生活現(xiàn)狀以及案件民行交織的情況，采取以公開聽證和實體權(quán)益救濟相結(jié)合的方式化解矛盾。檢察機關(guān)召開有省、市人大代表、政協(xié)委員、人民監(jiān)督員參加的公開聽證會，充分聽取了當(dāng)事人、聽證員的意見建議，釋法說理。最終，祝某接受了法院判決和檢察機關(guān)不支持監(jiān)督申請的決定。考慮到某工貿(mào)有限公司無法支付賠償金，另行民事訴訟也無法實現(xiàn)權(quán)利訴求，檢察機關(guān)幫助祝某依法申請司法救助。祝某表示息訴罷訪。

　　檢察機關(guān)在辦案中發(fā)現(xiàn)，人社部門作為工傷保險費征繳監(jiān)管機關(guān)，未及時督促用人單位為員工辦理工傷保險，未能有效保障勞動者的合法權(quán)益。市檢察院2020年6月10日向市人社局發(fā)出檢察建議，指出：根據(jù)《工傷保險條例》第六十二條之規(guī)定，用人單位應(yīng)當(dāng)參加工傷保險而未參加的，由社會保險行政部門責(zé)令限期參加，補繳應(yīng)當(dāng)繳納的工傷保障費。建議人社局加強社會保險費征繳監(jiān)管力度，在做好參保單位續(xù)保的情況下，重點加強對民營企業(yè)、小微企業(yè)的監(jiān)管力度，推進全員參保。

　　市人社局回復(fù)采納了檢察建議，并與檢察機關(guān)積極會商，針對工傷行政爭議建立定期協(xié)商、協(xié)作共治機制。市人社局會同醫(yī)保局和稅務(wù)局在全市范圍內(nèi)開展“清查微小企業(yè)繳納保險情況”專項監(jiān)督，審核參保單位年度繳費基數(shù)5129家，新增參保395家、新增參保人員5899人。市人社局又會同市場監(jiān)督管理局優(yōu)化社保登記制度，對登記注冊的企業(yè)同步辦理社會保險登記，推動全員參保，實現(xiàn)應(yīng)保盡保、應(yīng)納盡納、應(yīng)收盡收。

　　【典型意義】

　　國家建立工傷保險制度，是為了保障因工作遭受事故傷害或者患職業(yè)病的職工獲得醫(yī)療救治和經(jīng)濟補償，促進工傷預(yù)防和職業(yè)康復(fù)，分散用人單位的工傷風(fēng)險。但現(xiàn)實中，一些用人單位未按規(guī)定為職工繳納工傷保險，導(dǎo)致因公受傷的職工因此不能及時得到工傷保險待遇的情況并不鮮見。相當(dāng)一部分案件中，勞動者一方因欠缺依法主張權(quán)利的知識和意識，經(jīng)過民事、行政途徑反復(fù)訴訟，仍不能有效維護自己的合法權(quán)益。檢察機關(guān)辦理工傷類行政訴訟監(jiān)督案件，應(yīng)當(dāng)以行政爭議實質(zhì)性化解為牽引，綜合運用多種方式，有效化解當(dāng)事人訴求正當(dāng)、訴訟程序窮盡的行政爭議，維護當(dāng)事人合法權(quán)益。同時，在辦案中應(yīng)當(dāng)透過個案，針對行政爭議產(chǎn)生的深層次原因，監(jiān)督人社部門依法履職，加強社會保險費征繳監(jiān)管力度，有效保障勞動者合法權(quán)益，實現(xiàn)“辦理一案、治理一片”的效果。

　　案例五：江蘇省某金屬礦砂物資公司生產(chǎn)安全違法行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督案

　　【關(guān)鍵詞】

　　行政非訴執(zhí)行監(jiān)督 惡意注銷 完善行政處罰程序

　　【基本案情】

　　2016年2月，某金屬礦砂物資有限公司(以下簡稱物資公司)裝載機駕駛員金某在江蘇省某市某區(qū)一磨料廠廠區(qū)內(nèi)平整場地時發(fā)生事故，致1人死亡。事故發(fā)生后，物資公司謊報事故，將事故現(xiàn)場由廠內(nèi)偽造為廠外。2017年1月17日，某區(qū)應(yīng)急管理部門認(rèn)定該起事故不屬安全生產(chǎn)責(zé)任事故，以涉嫌過失致人死亡罪移送公安機關(guān)處理。2017年9月25日，公安機關(guān)以裝載機駕駛員金某涉嫌過失致人死亡罪向檢察機關(guān)移送審查起訴。檢察機關(guān)審查起訴時發(fā)現(xiàn)事故現(xiàn)場存在疑點，并告知區(qū)應(yīng)急管理部門。區(qū)應(yīng)急管理部門隨即重啟事故調(diào)查。2018年6月13日應(yīng)急管理部門詢問物資公司法定代表人黃某的筆錄顯示，應(yīng)急管理部門已經(jīng)明確告知區(qū)應(yīng)急管理部門正對該起事故進行調(diào)查且未終結(jié)，要求作為公司法定代表人的黃某配合事故調(diào)查，不得注銷公司，否則將承擔(dān)相應(yīng)法律后果。

　　2019年5月27日，某區(qū)政府《事故調(diào)查報告》認(rèn)定該起事故系安全生產(chǎn)責(zé)任事故，物資公司對事故發(fā)生負(fù)有重要責(zé)任，建議該區(qū)應(yīng)急管理部門按照安全生產(chǎn)法律法規(guī)對其給予罰款的行政處罰。2019年8月21日，該區(qū)應(yīng)急管理部門作出《行政處罰告知書》和《聽證告知書》。同年10月25日，該區(qū)應(yīng)急管理部門對物資公司作出罰款人民幣165萬元的行政處罰。2020年2月19日，物資公司逾期不履行行政處罰決定，該區(qū)應(yīng)急管理部門遂決定加處罰款人民幣165萬元。物資公司在法定期限內(nèi)對上述《行政處罰決定書》和《加處罰款決定書》未申請復(fù)議，也未提起行政訴訟，經(jīng)催告，亦未履行處罰決定。該區(qū)應(yīng)急管理部門向人民法院申請強制執(zhí)行。人民法院認(rèn)為物資公司于2019年9月24日已辦理核準(zhǔn)注銷登記手續(xù)，裁定不予執(zhí)行。

　　【檢察機關(guān)履職情況】

　　2021年1月，某區(qū)應(yīng)急管理部門就該非訴執(zhí)行案向檢察機關(guān)反映。某區(qū)檢察院遂啟動執(zhí)行監(jiān)督程序，重點開展了以下調(diào)查核實工作：一是向該區(qū)應(yīng)急管理部門調(diào)閱行政處罰卷宗材料，核查行政處罰作出前的調(diào)查程序、證據(jù)是否規(guī)范、客觀；二是檢索法律法規(guī)和關(guān)聯(lián)案例，研判案涉行為的法律性質(zhì)和法律關(guān)系，重點論證物資公司在被明確告知不得注銷的情況下，仍申請注銷的行為是否構(gòu)成“惡意注銷”；三是前往物資公司法定代表人及其股東居住地實地調(diào)查，確認(rèn)注銷公司行為系法定代表人黃某授意。經(jīng)查明，物資公司的法定代表人及其股東黃某在《行政處罰告知書》和《聽證告知書》依法公告送達后，明知公司即將面臨行政處罰，在承諾配合事故調(diào)查且不注銷公司后，仍利用其公司異地注冊、公司登記機關(guān)與某區(qū)應(yīng)急管理機關(guān)信息不對稱的漏洞，未向處理事故的應(yīng)急管理機關(guān)和公司登記機關(guān)主動履行告知義務(wù)，即申辦了案涉公司注銷登記。檢察機關(guān)審查認(rèn)為，上述注銷公司登記的行為系使用欺詐手段隱瞞重要事實騙取公司注銷登記，其目的是通過注銷公司逃避行政處罰。2021年2月4日，某區(qū)檢察院經(jīng)征求公司登記機關(guān)所在地人民檢察院意見后，向該地工商登記機關(guān)制發(fā)檢察建議書，建議依法撤銷物資公司的惡意注銷登記。工商登記機關(guān)采納檢察建議，撤銷案涉注銷登記，恢復(fù)了物資公司的主體資格。

　　2021年3月30日，某區(qū)檢察機關(guān)在該區(qū)應(yīng)急管理部門向人民法院重新申請強制執(zhí)行同時，依法向該區(qū)人民法院發(fā)出行政非訴執(zhí)行立案監(jiān)督檢察建議，指出應(yīng)急管理部門逾期申請強制執(zhí)行有正當(dāng)理由，建議法院依法受理。法院采納檢察建議，作出準(zhǔn)予強制執(zhí)行裁定，同時表示在辦理行政處罰非訴執(zhí)行案件中，將加大對惡意注銷公司登記逃避行政處罰行為的審查、甄別力度。

　　檢察機關(guān)專項調(diào)研發(fā)現(xiàn)，出現(xiàn)“惡意注銷”問題的一個重要原因是，行政處罰實施機關(guān)與公司登記機關(guān)分屬異地，沒有建立信息互通渠道。檢察機關(guān)多次與相關(guān)行政機關(guān)溝通協(xié)調(diào)，推動建立行政處罰實施機關(guān)與公司登記機關(guān)信息互通機制。2022年3月14日，某區(qū)檢察院與區(qū)司法局牽頭行政審批局、應(yīng)急管理局、衛(wèi)健委、人社局等9家單位召開聯(lián)席會議，研究解決措施，形成《關(guān)于推進依法行政、完善行政執(zhí)法程序的聯(lián)席會議紀(jì)要》，明確：一是告知行政相對人在案件調(diào)查期間不得注銷公司，并通過調(diào)查筆錄、告知書等書面形式固定證據(jù)；二是行政機關(guān)立案調(diào)查后應(yīng)當(dāng)評估是否存在“惡意注銷”風(fēng)險，必要時函告公司登記機關(guān)，在案件調(diào)查期間暫停注銷登記；三是作出行政處罰決定前，應(yīng)當(dāng)通過“國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)”檢索并確認(rèn)公司法人的登記狀態(tài)，并在執(zhí)法卷宗中予以記錄；四是加強執(zhí)法人員法律風(fēng)險培訓(xùn)，提高執(zhí)法能力，避免執(zhí)法漏洞，盡量縮短行政處罰辦案期限，減少投機取巧者的可乘之機。會議紀(jì)要下發(fā)至全區(qū)行政執(zhí)法機關(guān)，要求執(zhí)法過程中遵照執(zhí)行。同時區(qū)檢察院向市檢察院匯報，推動在全市范圍內(nèi)開展專項行動。目前，在該專項行動中，當(dāng)?shù)貦z察機關(guān)已發(fā)現(xiàn)同類案件線索20余件。

　　【典型意義】

　　企業(yè)法人是獨立的法律主體，依法獨立承擔(dān)責(zé)任。將正在接受行政處罰調(diào)查的企業(yè)予以注銷，使行政機關(guān)實施的行政處罰難以實現(xiàn)，是逃避市場監(jiān)管的行為，在法律上應(yīng)當(dāng)?shù)玫截?fù)面評價。行政機關(guān)作出處罰決定前，明確告知行政相對人已啟動行政調(diào)查程序，不得注銷公司，但行政相對人主觀上知道或應(yīng)當(dāng)知道行政調(diào)查期間不得注銷公司法人資格，仍申請注銷公司登記，未向公司登記機關(guān)和行政調(diào)查機關(guān)主動如實報告的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定其主觀上存在“惡意”。檢察機關(guān)在履行法律監(jiān)督職責(zé)中發(fā)現(xiàn)“惡意”注銷公司登記的，應(yīng)當(dāng)依法提出檢察建議，督促行政機關(guān)撤銷該登記行為。對于行政處罰實施機關(guān)與公司登記機關(guān)分屬異地，因信息渠道不暢通，導(dǎo)致“惡意注銷公司登記”問題的，檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)加強與行政機關(guān)溝通，通過檢察建議、召開聯(lián)席會議等方式，推動行政機關(guān)完善行政程序，建立行政處罰實施機關(guān)與公司登記機關(guān)信息互通機制，堵塞“惡意注銷”漏洞。