把人的城鎮(zhèn)化放在最重要位置

　　對(duì)話中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所所長(zhǎng)魏后凱

　　本報(bào)記者 郝思斯

　　近日，國(guó)務(wù)院批復(fù)同意《“十四五”新型城鎮(zhèn)化實(shí)施方案》。這是繼2014年我國(guó)出臺(tái)首個(gè)新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020年)》后的新一輪新型城鎮(zhèn)化頂層設(shè)計(jì)。

　　黨的十八大以來，我國(guó)深入推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，堅(jiān)定不移走中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化道路，人民群眾的幸福感、獲得感、安全感不斷增強(qiáng)�！笆�四五”時(shí)期新型城鎮(zhèn)化的重點(diǎn)是什么？本期就此推出訪談——

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　　以人為核心的中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化， 是對(duì)改革開放以來城鎮(zhèn)化實(shí)踐探索的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)， 也是一個(gè)重大的理論創(chuàng)新， 豐富和發(fā)展了世界城鎮(zhèn)化理論

　　記者：什么是城鎮(zhèn)化？改革開放以來，我們黨根據(jù)中國(guó)的發(fā)展階段和特殊國(guó)情，逐步探索走出了一條中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化道路。如何理解其內(nèi)涵？

　　魏后凱：城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的重要標(biāo)志，是指人口向城鎮(zhèn)集聚、城鎮(zhèn)規(guī)模擴(kuò)大以及由此引起一系列經(jīng)濟(jì)社會(huì)變化的過程。正是人口向城鎮(zhèn)的集聚， 產(chǎn)生了城鎮(zhèn)規(guī)模的擴(kuò)大以及經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、社會(huì)結(jié)構(gòu)和空間結(jié)構(gòu)的變遷。因此， 城鎮(zhèn)化的本質(zhì)是人的城鎮(zhèn)化， 物的城鎮(zhèn)化是由人的城鎮(zhèn)化引起的， 需要為人的城鎮(zhèn)化服務(wù)。

　　理解中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化道路，有兩個(gè)關(guān)鍵詞：“中國(guó)特色”和“新型”。中國(guó)特色的城鎮(zhèn)化道路和新型城鎮(zhèn)化道路，這兩個(gè)概念并不完全等同：一些發(fā)達(dá)國(guó)家在城鎮(zhèn)化過程中的做法，也是新型，但并不適合中國(guó)；中國(guó)在早期城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的一些做法，具有中國(guó)特色，但不能體現(xiàn)新型。2012年12月中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出“走集約、智能、綠色、低碳的新型城鎮(zhèn)化道路”，2013年黨的十八屆三中全會(huì)把中國(guó)特色城鎮(zhèn)化與新型城鎮(zhèn)化有機(jī)結(jié)合起來，明確提出“堅(jiān)持走中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化道路，推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化”。隨后《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020年)》正式出臺(tái)，“走以人為本、四化同步、優(yōu)化布局、生態(tài)文明、文化傳承的中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化道路”成為共識(shí)。以人為核心的中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化，是對(duì)改革開放以來中國(guó)城鎮(zhèn)化實(shí)踐探索的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，也是一個(gè)重大的理論創(chuàng)新，豐富和發(fā)展了世界城鎮(zhèn)化理論。

　　以人為核心是新型城鎮(zhèn)化的本質(zhì)特征，也是新型城鎮(zhèn)化與舊型城鎮(zhèn)化的根本區(qū)別所在。這既是中國(guó)特色社會(huì)主義的本質(zhì)要求， 也是全面建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)的迫切需要。推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，核心是要解決好人的問題，把增進(jìn)人民福祉、讓億萬農(nóng)民共享發(fā)展成果作為城鎮(zhèn)化工作的根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，把城鄉(xiāng)居民是否滿意、人民福祉是否改善、發(fā)展成果是否共享作為衡量城鎮(zhèn)化質(zhì)量的基本標(biāo)準(zhǔn)。這并非單純推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口向城鎮(zhèn)集聚，更重要的是強(qiáng)調(diào)讓進(jìn)入城鎮(zhèn)的新移民擁有充分的就業(yè)機(jī)會(huì)，能夠享受平等的權(quán)益、更好的服務(wù)和更高的福祉，并逐步和諧地融入城鎮(zhèn)社會(huì)。

　　記者：中國(guó)是一個(gè)擁有14億多人口的發(fā)展中國(guó)家，要實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化，這在人類歷史上沒有先例�；赝�黨的十八大以來我國(guó)城鎮(zhèn)化的道路，主要有哪些成就和經(jīng)驗(yàn)？

　　魏后凱：黨的十八大以來，黨和國(guó)家圍繞推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化出臺(tái)了一系列規(guī)劃和政策，完善了城鎮(zhèn)化的頂層設(shè)計(jì)。包括不斷加大戶籍制度改革力度，建立了城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度和居住證制度；先后批復(fù)同意了長(zhǎng)江中游、京津冀、成渝、長(zhǎng)三角和粵港澳大灣區(qū)等跨省區(qū)城市群及一批省內(nèi)城市群規(guī)劃，推動(dòng)城市群發(fā)展；出臺(tái)了建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制的相關(guān)意見，協(xié)同推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。經(jīng)過不懈努力，中國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)取得了顯著的成效。特別是，“3個(gè)1億人”(促進(jìn)約1億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)，改造約1億人居住的城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城中村，引導(dǎo)約1億人在中西部地區(qū)就近城鎮(zhèn)化)目標(biāo)已基本實(shí)現(xiàn)；“19+2”的城市群格局基本形成并穩(wěn)步發(fā)展，成為國(guó)家城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略核心區(qū)；國(guó)家中心城市布局進(jìn)一步完善，城市功能不斷提升，宜居性也得到了明顯改善；圍繞農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度、城鎮(zhèn)化投融資機(jī)制、城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制等方面深化改革，形成了一系列可推廣和借鑒的經(jīng)驗(yàn)，為推進(jìn)高質(zhì)量城鎮(zhèn)化奠定了良好基礎(chǔ)。

　　總結(jié)黨的十八大以來的新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程，我認(rèn)為有三個(gè)亮點(diǎn)或經(jīng)驗(yàn)值得關(guān)注——

　　一是中國(guó)較好地實(shí)現(xiàn)了大規(guī)模的快速城鎮(zhèn)化。從1978年到2021年，我們實(shí)現(xiàn)了7.4億人的城鎮(zhèn)化，其中黨的十八大以來到2021年底的9年間實(shí)現(xiàn)了1.93億人的城鎮(zhèn)化，遠(yuǎn)超其他國(guó)家。如此大規(guī)模的快速城鎮(zhèn)化，有力地促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，改變了經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、社會(huì)結(jié)構(gòu)和空間結(jié)構(gòu)，在助力農(nóng)村減貧上起到重要作用。

　　二是城鎮(zhèn)化布局和形態(tài)不斷優(yōu)化。近年來，以城市群為主體、大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化格局持續(xù)優(yōu)化，城市群在引領(lǐng)城鎮(zhèn)化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展上發(fā)揮著主導(dǎo)和核心作用。進(jìn)一步完善了國(guó)家中心城市布局，穩(wěn)步推進(jìn)特色小城鎮(zhèn)建設(shè)，城市宜居性顯著提升。同時(shí)，城鎮(zhèn)化的區(qū)域差距也在逐步縮小，尤其是中西部與東部地區(qū)間的城鎮(zhèn)化率差距顯著縮小，反映我國(guó)城鎮(zhèn)化的空間格局更加協(xié)調(diào)、優(yōu)化。

　　三是中國(guó)在大規(guī)�？焖俪擎�(zhèn)化過程中，并沒有像很多發(fā)展中國(guó)家那樣出現(xiàn)大規(guī)模城市貧民窟。這是中國(guó)城鎮(zhèn)化的一個(gè)世界性經(jīng)驗(yàn)，我認(rèn)為主要有三方面原因：一是中國(guó)的城鎮(zhèn)化伴隨著快速推進(jìn)的工業(yè)化進(jìn)程，城市產(chǎn)業(yè)能夠?yàn)樾逻M(jìn)城的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供大量就業(yè)崗位；二是中國(guó)從中央到地方都高度重視城市的規(guī)劃建設(shè)，做了大量工作；三是中國(guó)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口具有兩棲性，進(jìn)城之后在農(nóng)村還是能有塊地、有棟房，各種權(quán)利還能得以保留，萬一在城里生活不下去，也可以退回到農(nóng)村去。

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　　全面提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，加快城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，走高質(zhì)量的新型城鎮(zhèn)化之路，是中國(guó)城鎮(zhèn)化的基本方向

　　記者：數(shù)據(jù)顯示，2021年中國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率已達(dá)到64.72%�！笆�四五”時(shí)期，我國(guó)繼續(xù)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化工作有哪些重點(diǎn)，將體現(xiàn)怎樣的趨勢(shì)？

　　魏后凱：通過我們對(duì)城鎮(zhèn)化趨勢(shì)的預(yù)測(cè)，在“十四五”乃至今后較長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)，中國(guó)仍將處于城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)時(shí)期，但推進(jìn)速度將會(huì)逐步放慢。未來城鎮(zhèn)化將朝三個(gè)方向進(jìn)行轉(zhuǎn)變：

　　一是從高速城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)向高質(zhì)量城鎮(zhèn)化。全面提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，加快城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，走高質(zhì)量的新型城鎮(zhèn)化之路，這是中國(guó)城鎮(zhèn)化的基本方向。高質(zhì)量的城鎮(zhèn)化主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面： 一是增強(qiáng)城鎮(zhèn)化的可持續(xù)性， 盡可能將城鎮(zhèn)化的資源和環(huán)境代價(jià)降到最低；二是全面提升城市品質(zhì)， 實(shí)現(xiàn)各城鎮(zhèn)、城市群和都市圈的高質(zhì)量發(fā)展；三是以城市群和都市圈為主體形態(tài)，加快推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，推動(dòng)形成科學(xué)合理的城鎮(zhèn)化格局；四是促進(jìn)城鄉(xiāng)要素雙向自由流動(dòng)和平等交換，構(gòu)建多層次、多領(lǐng)域、多類型的城鄉(xiāng)發(fā)展共同體，推動(dòng)形成以城帶鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)互補(bǔ)、協(xié)調(diào)發(fā)展、共同繁榮的新型城鄉(xiāng)關(guān)系；五是加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)市民化與城鎮(zhèn)化同步，即農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在遷入城鎮(zhèn)的同時(shí)就能夠全面同等享受市民待遇。走高質(zhì)量的新型城鎮(zhèn)化之路，必須把人的城鎮(zhèn)化放在最重要最核心的位置。

　　二是從注重異地城鎮(zhèn)化到重視就地就近城鎮(zhèn)化。過去中國(guó)更多地強(qiáng)調(diào)異地城鎮(zhèn)化。珠江三角洲、長(zhǎng)江三角洲等沿海地區(qū)擁有大量的就業(yè)崗位和產(chǎn)業(yè)支撐，但勞動(dòng)力不足。中西部地區(qū)有大量的人口和勞動(dòng)力，但缺乏產(chǎn)業(yè)支撐，就業(yè)崗位不足。因此，每年都有數(shù)以萬計(jì)的農(nóng)民工由中西部到珠三角、長(zhǎng)三角等地去打工，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)分布、就業(yè)崗位與人口分布不匹配。從大中小城市和小城鎮(zhèn)角度來看也類似，中小城市和小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)支撐不足，就業(yè)崗位缺乏，而大城市、超大城市承載過多功能，就業(yè)崗位比較充裕。通過中央的政策，這些年來隨著中西部地區(qū)工業(yè)化的推進(jìn)，產(chǎn)業(yè)發(fā)展速度加快，這一問題正在逐步得到緩解。

　　三是從注重地級(jí)以上城市發(fā)展到以縣城為重要載體。近年來，雖然中心城市的功能得到很好的發(fā)揮，但很多中心城市把資源、人才、土地指標(biāo)等向中心城市的中心區(qū)聚集，影響了縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。近期，中辦、國(guó)辦印發(fā)文件，強(qiáng)調(diào)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)。當(dāng)然，以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化，并非否定過去都市圈、城市群的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，而是通過補(bǔ)齊縣城短板，為吸引和承載更多農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口以及返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人士創(chuàng)造條件，讓他們?cè)诳h城就能過上高品質(zhì)生活。

　　記者：當(dāng)前，在一些超大特大城市已經(jīng)出現(xiàn)了“城市病”。您認(rèn)為對(duì)于這些大城市，接下來城鎮(zhèn)化的重點(diǎn)是什么？如何緩解“城市病”？

　　魏后凱：現(xiàn)在確實(shí)有相當(dāng)一部分超大特大城市出現(xiàn)了“城市病”，發(fā)展超過了所在區(qū)域資源環(huán)境的承載能力。解決的方式，是要推動(dòng)超大特大城市轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，合理控制人口密度，疏解非核心功能，完善郊區(qū)新城功能，促進(jìn)多中心、多層級(jí)、組團(tuán)式發(fā)展。

　　首先，要限定城市的增長(zhǎng)邊界。城市不能無限制蔓延擴(kuò)張，要根據(jù)資源環(huán)境的承載能力確定發(fā)展規(guī)模。有些城市越來越大，就是因?yàn)槌休d的功能太多，那么一些不必要的功能就要疏散。要根據(jù)資源環(huán)境承載能力，找準(zhǔn)城市功能定位，明確哪些功能該集中在中心城市，哪些該擴(kuò)散，通過工業(yè)的擴(kuò)散引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移，依靠產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移來引導(dǎo)人口的疏散，使大城市的發(fā)展規(guī)模和資源環(huán)境的承載能力相適應(yīng)，同時(shí)又能夠充分發(fā)揮大城市的功能。

　　其次，未來超大特大城市應(yīng)該走向現(xiàn)代化都市圈。要推進(jìn)中心區(qū)功能和產(chǎn)業(yè)擴(kuò)散并大力發(fā)展現(xiàn)代城郊經(jīng)濟(jì)，將部分產(chǎn)業(yè)、人口疏解至周邊中小城市或郊區(qū)、小城鎮(zhèn)，通過都市圈內(nèi)公共服務(wù)均等化、區(qū)域一體化來優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)，促進(jìn)都市圈內(nèi)協(xié)調(diào)發(fā)展，改變“大樹底下不長(zhǎng)草”的格局。

　　再次，超大特大城市可探索構(gòu)建新型的產(chǎn)業(yè)鏈分工格局。例如，發(fā)展產(chǎn)業(yè)可以“控制兩頭，甩掉中間”——一頭是公司的總部、研發(fā)，另一頭是品牌運(yùn)作和市場(chǎng)營(yíng)銷，中間加工制造的環(huán)節(jié)可向周邊擴(kuò)散。通過這種啞鈴型結(jié)構(gòu)，既能有效控制產(chǎn)業(yè)鏈，又能給周邊地區(qū)提供更多的發(fā)展機(jī)會(huì)，有助于形成更為合理的產(chǎn)業(yè)鏈分工格局。

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　　在新型城鎮(zhèn)化驅(qū)動(dòng)下，城鄉(xiāng)互補(bǔ)互促、互利互融關(guān)系將得到進(jìn)一步強(qiáng)化

　　記者：對(duì)于推動(dòng)構(gòu)建以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局，新型城鎮(zhèn)化將起到怎樣的作用？

　　魏后凱：新型城鎮(zhèn)化是推動(dòng)形成新發(fā)展格局的重要支撐。從國(guó)內(nèi)循環(huán)看，要形成一個(gè)強(qiáng)大的國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，城鎮(zhèn)化是重要?jiǎng)恿�。依托都市圈和城市群，建立以此為樞紐的經(jīng)濟(jì)循環(huán)系統(tǒng)，促進(jìn)生產(chǎn)要素流動(dòng)、集聚和擴(kuò)散，提高空間配置效率，將成為重要?jiǎng)恿υ�。同時(shí)，推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，將釋放巨大消費(fèi)潛力。通過城鎮(zhèn)化格局的優(yōu)化來打通城鄉(xiāng)、區(qū)域間的循環(huán)，有助于構(gòu)建一個(gè)強(qiáng)大的國(guó)內(nèi)市場(chǎng)。從國(guó)際市場(chǎng)看，要發(fā)揮城市群、都市圈參與國(guó)際循環(huán)的戰(zhàn)略樞紐作用。鼓勵(lì)這些地區(qū)參與國(guó)際分工，有助于我們?cè)趪?guó)際市場(chǎng)提高競(jìng)爭(zhēng)力。

　　記者：隨著城鎮(zhèn)化的不斷推進(jìn)，村莊空心化、農(nóng)村人口老齡化問題日益凸顯，應(yīng)如何應(yīng)對(duì)？鄉(xiāng)村振興如何有效銜接城鎮(zhèn)化？

　　魏后凱：城鎮(zhèn)化是大勢(shì)所趨，對(duì)鄉(xiāng)村發(fā)展會(huì)起到很多方面的帶動(dòng)作用。但是從目前來看，城鎮(zhèn)化也帶來了農(nóng)村人口老齡化、村莊空心化、村莊減小和消亡等情況。需要明確的是，搞鄉(xiāng)村振興并不是說鄉(xiāng)村的農(nóng)民越多越好。通過城鎮(zhèn)化減少農(nóng)業(yè)人口數(shù)量，為規(guī)模化經(jīng)營(yíng)提供可能，反而能幫助農(nóng)民提高收入，為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化創(chuàng)造更為有利的條件。

　　根據(jù)我們的研究，未來的村莊發(fā)展可能有三條不同的路徑：一些村莊發(fā)展得比較好，人口規(guī)模不斷擴(kuò)大，集聚規(guī)模不斷提高，下一步應(yīng)該向城鎮(zhèn)方向發(fā)展；還有一些繼續(xù)作為村莊；第三種類型的村莊可能隨著人的減少，就被整合、合并或者消亡了。因此，下一步需要做好幾項(xiàng)工作：

　　一是村莊布局的調(diào)整優(yōu)化。隨著城鄉(xiāng)人口不斷變化，村莊布局也需要進(jìn)行相應(yīng)的規(guī)劃調(diào)整，有些可能轉(zhuǎn)變?yōu)槌?鎮(zhèn))區(qū)的一部分，有的保留為村莊，有些可能會(huì)進(jìn)行整合；二是要根據(jù)常住人口來不斷優(yōu)化農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的布局；三是要通過多種途徑對(duì)農(nóng)村閑置的各種公共設(shè)施用地進(jìn)行再利用，提高建設(shè)用地利用效率。

　　隨著城鎮(zhèn)化的不斷推進(jìn)，年輕人進(jìn)城去了，同時(shí)，城里人年老后，也愿意到生態(tài)環(huán)境更好的、生活簡(jiǎn)單的鄉(xiāng)村去養(yǎng)老，因此，農(nóng)村的老齡人口比重遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于城市。對(duì)農(nóng)村的養(yǎng)老問題，我們要高度重視，一是要提高農(nóng)村的養(yǎng)老設(shè)施和養(yǎng)老服務(wù)水平，補(bǔ)齊養(yǎng)老設(shè)施、服務(wù)人才、資金等方面的短板；二是城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障體系要接軌。養(yǎng)老事關(guān)民生，只有做好這部分工作，才能保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展。

　　中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興并不沖突，相反，新型城鎮(zhèn)化正在重塑城鄉(xiāng)發(fā)展格局，推動(dòng)城鄉(xiāng)關(guān)系由二元分割向融合共富方向轉(zhuǎn)變。隨著城鎮(zhèn)化的不斷推進(jìn)，盡管鄉(xiāng)村人口、就業(yè)和產(chǎn)出比重會(huì)逐步下降，但城鄉(xiāng)將會(huì)長(zhǎng)期共生并存，這是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的客觀規(guī)律。很明顯，城市是引領(lǐng)、輻射和帶動(dòng)鄉(xiāng)村發(fā)展的發(fā)動(dòng)機(jī)，鄉(xiāng)村則是支撐城市發(fā)展的重要依托和土壤，二者是一個(gè)相互依存、相互融合、互促共榮的發(fā)展共同體。在新型城鎮(zhèn)化驅(qū)動(dòng)下，城鄉(xiāng)互補(bǔ)互促、互利互融關(guān)系將得到進(jìn)一步強(qiáng)化。