立法保護(hù)“耕地中的大熊貓”(堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度)
黑土地有機(jī)質(zhì)含量高、產(chǎn)出能力強(qiáng)，被譽(yù)為“耕地中的大熊貓”�！耙粌赏炼䞍捎汀毙蜗竺枥L了黑土地的肥沃。黑土地高產(chǎn)豐產(chǎn)，同時(shí)也面臨著土地肥力透支的問(wèn)題。
為保護(hù)好、利用好“耕地中的大熊貓”，發(fā)揮黑土地在保穩(wěn)產(chǎn)保供應(yīng)、維護(hù)國(guó)家糧食安全方面的重要作用，6月24日舉行的十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第三十五次會(huì)議表決通過(guò)了《中華人民共和國(guó)黑土地保護(hù)法》。
“貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記關(guān)于黑土地保護(hù)的重要指示批示精神和黨中央決策部署，結(jié)合辦理全國(guó)人大代表有關(guān)議案，制定黑土地保護(hù)法，把利國(guó)惠民的黑土地特殊保護(hù)措施以法律的形式固定下來(lái)，對(duì)黑土地實(shí)行全面保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)，這對(duì)于長(zhǎng)遠(yuǎn)保障國(guó)家糧食安全具有重要意義�！比珖�(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)經(jīng)濟(jì)法室主任岳仲明介紹。
堅(jiān)持“小快靈”——
小切口立法保護(hù)好黑土地
在吉林省四平市梨樹縣國(guó)家百萬(wàn)畝綠色食品原料(玉米)標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)基地核心示范區(qū)，玉米苗已經(jīng)長(zhǎng)到膝蓋高。綠葉下，可以看到秸稈碎茬覆蓋在地面，正慢慢腐熟融進(jìn)土地。
“這秸稈是給咱的黑土蓋了層被子，秸稈還田可以給黑土補(bǔ)充營(yíng)養(yǎng)。保墑的同時(shí)還防風(fēng)蝕水蝕，產(chǎn)量高了，土壤也好了。”梨樹縣宏旺農(nóng)機(jī)農(nóng)民專業(yè)合作社理事長(zhǎng)張文鏑在村里最早采用秸稈覆蓋還田“梨樹模式”，他說(shuō)：“出臺(tái)黑土地保護(hù)法，將黑土地保護(hù)上升為國(guó)家意志，更加激發(fā)了政府部門、社會(huì)各方面包括我們村民對(duì)黑土地保護(hù)的積極性。”
黑土地保護(hù)法不分章，共38條，包括立法目的、適用范圍、保護(hù)要求和原則、政府責(zé)任和協(xié)調(diào)機(jī)制、獎(jiǎng)補(bǔ)措施、法律責(zé)任等內(nèi)容。
據(jù)介紹，此次審議通過(guò)前，黑土地保護(hù)法已歷經(jīng)2021年12月舉行的十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第三十二次會(huì)議和2022年4月舉行的十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第三十四次會(huì)議的兩次審議。在半年時(shí)間內(nèi)，黑土地保護(hù)法完成3次審議并獲得通過(guò)。
“堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向，堅(jiān)持‘小快靈’立法，突出立法針對(duì)性、適用性、可操作性，著力保護(hù)黑土地中的耕地，促進(jìn)資源可持續(xù)利用，維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)平衡，保障國(guó)家糧食安全�！比珖�(guó)人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會(huì)副主任委員王憲魁介紹了黑土地保護(hù)法的立法總體思路。
注重小切口，黑土地保護(hù)法主要強(qiáng)調(diào)保護(hù)黑土耕地。岳仲明介紹，黑土地保護(hù)法兼顧黑土地開(kāi)發(fā)的歷史和現(xiàn)狀，科學(xué)合理確定黑土地保護(hù)范圍并適時(shí)調(diào)整，有計(jì)劃、分步驟、分類型地推進(jìn)黑土地保護(hù)工作。
為落實(shí)好黑土地保護(hù)法，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部將實(shí)施國(guó)家黑土地保護(hù)工程，綜合施策提升黑土質(zhì)量，“十四五”期間，計(jì)劃保護(hù)黑土地1億畝。“統(tǒng)籌實(shí)施畜禽糞污資源化利用、秸稈綜合利用還田、深松整地、綠色種養(yǎng)循環(huán)農(nóng)業(yè)、保護(hù)性耕作等政策措施，實(shí)行綜合治理，推廣多種類型保護(hù)性耕作5億畝次，實(shí)施有機(jī)肥深翻還田1億畝，推動(dòng)黑土地保護(hù)與利用�！鞭r(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)田建設(shè)管理司副司長(zhǎng)杜曉偉介紹。
“‘梨樹模式’等保護(hù)性耕作技術(shù)讓黑土地重新煥發(fā)了生機(jī)，減少了黑土流失，增加了土壤養(yǎng)分，好模式讓土地有了好收益！”在梨樹鎮(zhèn)泉眼溝村培訓(xùn)會(huì)現(xiàn)場(chǎng)，梨樹縣農(nóng)技推廣總站站長(zhǎng)王貴滿詳細(xì)地介紹“梨樹模式”，給村民們推廣黑土地保護(hù)的成功經(jīng)驗(yàn)。
廣納民意——
科學(xué)立法保證用好養(yǎng)好黑土地
玉米秸稈覆蓋量60%以上，每畝補(bǔ)貼100元；30%—60%，補(bǔ)貼80元；30%以下，補(bǔ)貼40元。近年來(lái)，吉林省通過(guò)保護(hù)性耕作補(bǔ)貼調(diào)動(dòng)農(nóng)民保護(hù)黑土地的積極性，今年的12億元保護(hù)性耕作補(bǔ)貼已經(jīng)撥付各地。
“如今，秸稈覆蓋免耕播種，一公頃地能省下近1000元成本，還能增產(chǎn)500多公斤糧，加上政府的補(bǔ)貼，每種一公頃地可以增收2000多元！”今年，張文鏑的合作社經(jīng)營(yíng)了370多公頃地，“種好地養(yǎng)好地，合作社前景越來(lái)越紅火”。
“秸稈是保護(hù)耕作的重要材料，以前老百姓采用焚燒的方式處理秸稈，既污染又浪費(fèi)，建議國(guó)家加大對(duì)秸稈利用的補(bǔ)貼力度，引導(dǎo)老百姓‘變廢為寶’�！痹诤谕恋乇Ｗo(hù)法意見(jiàn)征求過(guò)程中，遼寧省鐵嶺市北地村農(nóng)民趙玉國(guó)建議在法律條文中增加對(duì)秸稈利用的獎(jiǎng)勵(lì)與補(bǔ)貼內(nèi)容。
2月17日，一場(chǎng)涉及多部門的黑土地保護(hù)法草案意見(jiàn)征集座談會(huì)在北京召開(kāi)，多位來(lái)自基層一線的農(nóng)民、村干部、農(nóng)民專業(yè)合作社負(fù)責(zé)人和農(nóng)業(yè)企業(yè)負(fù)責(zé)人各抒己見(jiàn)，氣氛熱烈。
座談會(huì)上，金豐公社農(nóng)業(yè)服務(wù)有限公司負(fù)責(zé)人李計(jì)國(guó)提出，輪作、休耕、保護(hù)性耕作等都是有利于黑土地保護(hù)的耕作方式，但各地情況不同，不宜采用一刀切的方式推廣，建議在法律條文中增加“因地制宜”的表述，同時(shí)要做到耕地保護(hù)和糧食生產(chǎn)兩者兼顧。
經(jīng)過(guò)討論研究，黑土地保護(hù)法對(duì)此條建議進(jìn)行了吸納，“統(tǒng)籌規(guī)劃”“因地制宜”成為法律條文中的關(guān)鍵詞。
黑土地既要保護(hù)好，也要利用好。6月16日，全國(guó)人大憲法和法律委員會(huì)、全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)黑土地保護(hù)法立法調(diào)研組來(lái)到位于內(nèi)蒙古自治區(qū)興安盟的“黑土糧倉(cāng)”科技會(huì)戰(zhàn)興安盟示范基地，就黑土地保護(hù)立法進(jìn)行專題調(diào)研。中科院東北地理與農(nóng)業(yè)生態(tài)研究所所長(zhǎng)姜明、研究員關(guān)義新介紹了示范基地正在開(kāi)展的保護(hù)性耕作情況。
“近年來(lái)，針對(duì)黑土地變薄、變瘦、變硬等退化問(wèn)題，以及不同黑土類型保護(hù)利用所需的個(gè)性化技術(shù)方案，中科院組織實(shí)施了‘黑土糧倉(cāng)’科技會(huì)戰(zhàn)。”中國(guó)科學(xué)院相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，會(huì)戰(zhàn)聯(lián)合黑龍江、吉林、遼寧及內(nèi)蒙古三省一區(qū)共同實(shí)施，通過(guò)農(nóng)業(yè)、生物、高技術(shù)、資源環(huán)境等多領(lǐng)域集成，形成適用于不同黑土類型和地理區(qū)域的技術(shù)模式。
“黑土地保護(hù)法強(qiáng)調(diào)黑土地優(yōu)先用于糧食生產(chǎn)的導(dǎo)向，堅(jiān)決遏制耕地‘非農(nóng)化’、防止‘非糧化’，要求綜合采取工程、農(nóng)藝、農(nóng)機(jī)、生物等措施，保護(hù)黑土地的優(yōu)良生產(chǎn)能力，確保黑土地總量不減少、功能不退化、質(zhì)量有提升、產(chǎn)能可持續(xù)�！痹乐倜鹘榻B。
法律明確要求加強(qiáng)黑土地保護(hù)科技支撐能力建設(shè)，推廣相關(guān)科研成果。“農(nóng)業(yè)農(nóng)村部將組建黑土地保護(hù)技術(shù)指導(dǎo)專家團(tuán)隊(duì)，加強(qiáng)對(duì)不同類型、不同區(qū)域黑土地保護(hù)技術(shù)指導(dǎo)服務(wù)，因地制宜推廣多種保護(hù)技術(shù)模式�！倍艜詡ケ硎�。
從重處罰——
嚴(yán)懲破壞黑土地資源違法行為
“黑土、黑土，兩毛錢一斤，種花種草啥都好�！币曨l中一個(gè)農(nóng)民在路邊叫賣黑土，不成想黑土沒(méi)賣成，自己卻被告上了法庭。近年來(lái)，各地推出了一系列黑土地保護(hù)短視頻進(jìn)行普法宣傳，提升群眾依法保護(hù)黑土地意識(shí)。
“在東北有的省份，黑土被挖出來(lái)以后，以30元到50元一卡車的價(jià)格售賣，不少城市居民陽(yáng)臺(tái)菜園用的黑土就是從黑龍江、吉林快遞過(guò)去的。不把利益鏈斬?cái)啵涂倳?huì)有人打盜賣黑土的主意。”全國(guó)人大教科文衛(wèi)委員會(huì)副主任委員殷方龍?jiān)诜纸M審議黑土地保護(hù)法草案時(shí)提出，要從保護(hù)黑土資源出發(fā)，禁止以任何形式非法買賣黑土。
“黑土地保護(hù)法為保護(hù)黑土地這一寶貴的土地資源提供了有力法治保障，明確任何組織和個(gè)人不得破壞黑土地資源和生態(tài)環(huán)境，禁止盜挖、濫挖和非法買賣黑土�！痹乐倜鹘榻B，根據(jù)法律規(guī)定，對(duì)盜挖濫挖、非法出售黑土等行為將從重處罰。
“在基層實(shí)踐中，一些地方和部門履職失責(zé)、監(jiān)管不嚴(yán)，導(dǎo)致黑土地保護(hù)存在治理盲區(qū)，為非法占用或損壞黑土地的違法行為留下可乘之機(jī)。”立法調(diào)研過(guò)程中，黑龍江省巴彥縣紅光鄉(xiāng)豐裕村黨總支書記于云波提出。
據(jù)了解，前些年，遼寧省某地引進(jìn)南美白對(duì)蝦養(yǎng)殖，一些單位和農(nóng)戶發(fā)現(xiàn)挖塘養(yǎng)蝦收益可觀，畝產(chǎn)值能達(dá)到萬(wàn)元以上，便開(kāi)始將大量耕地、基本農(nóng)田改造成養(yǎng)蝦池塘。
“受經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)使，這種挖塘養(yǎng)蝦現(xiàn)象迅速蔓延至沿海多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和國(guó)有農(nóng)場(chǎng)，涉及耕地面積7121.259畝，其中包括永久基本農(nóng)田816.53畝�！边|寧省檢察院第八檢察部負(fù)責(zé)人介紹。通過(guò)以訴促改，分類治理，涉案地塊及其他700余畝永久基本農(nóng)田得到恢復(fù)，對(duì)其余的110畝行政機(jī)關(guān)也已下達(dá)行政處罰決定。同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)在辦案中兼顧村民利益，得到了當(dāng)?shù)匕傩盏膿碜o(hù)和支持。
保護(hù)黑土地，需要有力的司法保障�！皬�2020年11月到2021年11月，遼寧省檢察機(jī)關(guān)通過(guò)開(kāi)展‘保護(hù)黑土地 守護(hù)大糧倉(cāng)’公益訴訟專項(xiàng)活動(dòng)，推動(dòng)保護(hù)和恢復(fù)黑土地6593.81畝，以公益訴訟方式追償、補(bǔ)償損失272.61萬(wàn)元�！边|寧省檢察院檢委會(huì)委員、二級(jí)高級(jí)檢察官王淑俐介紹。
“根據(jù)法律規(guī)定，違法將黑土地用于非農(nóng)建設(shè)，以及造成黑土地污染、水土流失的，必須要依照土地管理、污染防治、水土保持等有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定進(jìn)行從重處罰�！痹乐倜鞅硎�。
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