關(guān)于印發(fā)最高人民檢察院
第四十一批指導(dǎo)性案例的通知
各省、自治區(qū)、直轄市人民檢察院，解放軍軍事檢察院，新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)人民檢察院：
經(jīng)2022年4月21日最高人民檢察院第十三屆檢察委員會第九十七次會議決定，現(xiàn)將最高人民檢察院督促整治萬峰湖流域生態(tài)環(huán)境受損公益訴訟案(檢例第166號)作為第四十一批指導(dǎo)性案例(生態(tài)環(huán)境公益訴訟主題)發(fā)布，供參照適用。
最高人民檢察院
2022年9月20日
最高人民檢察院
督促整治萬峰湖流域生態(tài)
環(huán)境受損公益訴訟案
(檢例第166號)
【關(guān)鍵詞】
流域生態(tài)環(huán)境治理 跨區(qū)劃公益損害 以事立案 一體化辦案 檢察聽證 訴源治理
【要旨】
對于公益損害嚴(yán)重，且違法主體較多、行政機(jī)關(guān)層級復(fù)雜，難以確定具體監(jiān)督對象的，檢察機(jī)關(guān)可以基于公益損害事實(shí)立案。
對于跨兩個以上省或者市、縣級行政區(qū)劃的生態(tài)環(huán)境公益損害，共同的上級人民檢察院可以直接立案。
上級人民檢察院可以采用檢察一體化辦案模式，依法統(tǒng)一調(diào)用轄區(qū)的檢察人員組成辦案組，可同時在下級檢察機(jī)關(guān)設(shè)立辦案分組，統(tǒng)一工作方案，明確辦案目標(biāo)任務(wù)，統(tǒng)一研判案件線索，以交辦或指定管轄等方式統(tǒng)一分配辦案任務(wù)。上級人民檢察院可以督辦或者提辦重點(diǎn)案件，下級人民檢察院可以將辦案中的重要問題逐級請示上級人民檢察院決定，包括需要上級人民檢察院直接協(xié)調(diào)解決的相關(guān)問題。
檢察機(jī)關(guān)辦理公益訴訟案件，對于擬采取的公益損害救濟(jì)方案或者已經(jīng)取得的階段性治理成效，包括涉及不同區(qū)域之間利益關(guān)系調(diào)整的，或者涉及案件當(dāng)事人以外的利益主體，特別是涉及不特定多數(shù)的利益群體和社會民眾，可以通過公開聽證等方式進(jìn)行客觀評估，或者征詢對相關(guān)問題的治理對策和意見。
對于因跨行政區(qū)劃導(dǎo)致制度供給不足等根源性問題，檢察機(jī)關(guān)可以通過建立健全跨區(qū)劃協(xié)同履職機(jī)制，在保護(hù)受損公益的同時，推動有關(guān)行政機(jī)關(guān)和相關(guān)地方政府統(tǒng)一監(jiān)管執(zhí)法，協(xié)同強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)社會管理，促進(jìn)訴源治理。
【基本案情】
萬峰湖地處廣西、貴州、云南三省(區(qū))接合部，屬于珠江源頭南盤江水系，水面達(dá)816平方公里，是“珠三角”經(jīng)濟(jì)區(qū)的重要水源，其水質(zhì)事關(guān)沿岸50多萬人民群眾的生產(chǎn)生活和珠江流域的高質(zhì)量發(fā)展。多年來，湖區(qū)污染防治工作滯后，網(wǎng)箱養(yǎng)殖無序發(fā)展，水質(zhì)不斷惡化，水體富營養(yǎng)化嚴(yán)重，部分水域呈劣V類水質(zhì)，遠(yuǎn)超《地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》(GB 3838-2002)相關(guān)項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)限值。
2016年，第一輪中央生態(tài)環(huán)保督察第一批第六督察組在廣西督察時發(fā)現(xiàn)：“2015年全區(qū)11個重點(diǎn)湖庫中有5個水質(zhì)下降明顯”，其中包括萬峰湖的廣西水域。2017年，第一輪中央生態(tài)環(huán)保督察第一批第七督察組在貴州督察時發(fā)現(xiàn)：“珠江流域萬峰湖庫區(qū)網(wǎng)箱面積7072畝，超過規(guī)劃養(yǎng)殖面積2.48倍”。貴州省黔西南州、廣西壯族自治區(qū)百色市政府就督察發(fā)現(xiàn)的問題分別組織了整改，但相關(guān)問題并未從根本上解決。此外，萬峰湖流域還存在干支流工業(yè)廢水直排、生活垃圾污染等問題，也直接影響著萬峰湖水質(zhì)，公共利益受到損害。
(一)非法網(wǎng)箱養(yǎng)殖污染。廣西壯族自治區(qū)隆林縣、西林縣轄區(qū)內(nèi)水域違法網(wǎng)箱養(yǎng)殖面積達(dá)53.6萬平方米，日均投放飼料達(dá)上百噸，導(dǎo)致網(wǎng)箱養(yǎng)魚庫灣及其附近水域水質(zhì)總氮超標(biāo)，投餌后部分水域水質(zhì)為劣V類水。云南省師宗縣轄區(qū)內(nèi)也有非法網(wǎng)箱養(yǎng)殖情況，對萬峰湖庫區(qū)的生態(tài)環(huán)境造成不利影響。
(二)水面浮房、釣臺等污染。隆林縣、西林縣轄區(qū)分別有水面浮房397個、289個，浮房大多設(shè)置廚房、衛(wèi)生間、休息室等；云南省羅平縣轄區(qū)有釣臺等水上浮動設(shè)施154個、總面積約為1.9萬平方米，浮房、釣臺使用過程中產(chǎn)生的生活垃圾、污水直排入湖。云南省曲靖市多依河沿岸周邊有多個魚塘，養(yǎng)魚產(chǎn)生的廢水直排多依河后注入萬峰湖。
(三)船舶污染。西林縣轄區(qū)內(nèi)，有按照浮房模式進(jìn)行改裝的船舶約50艘，配備住宿床位4到12張不等，均無污水集中收集裝置或過濾、凈化設(shè)施，經(jīng)營過程中產(chǎn)生的廚余油污、廚余垃圾以及生活污水，均直接排入湖中或傾倒岸邊。羅平縣A航運(yùn)有限公司(簡稱A公司)有7艘船舶檢驗(yàn)不合格、22艘船舶廢機(jī)油收集后未按規(guī)定進(jìn)行處置造成污染。
(四)沿岸垃圾污染。水域及沿岸有多條垃圾帶，主要包括塑料瓶、塑料袋、泡沫、廢棄油桶、浮房拆解殘余物等，隨水體流動漂浮到湖面并滯留。貴州省興義市轄區(qū)某地長期堆放大量垃圾，未配套建設(shè)防滲漏等設(shè)施，導(dǎo)致匯入萬峰湖的河流受到污染。
(五)生活和養(yǎng)殖污水直排。興義市轄區(qū)兩處居民安置區(qū)總占地面積637.76畝，安置戶總數(shù)為1509戶，安置區(qū)房屋多為自建，導(dǎo)致雨污混流，污水最終匯入萬峰湖。
(六)企業(yè)偷排、亂排廢水。貴州省普安縣轄區(qū)兩處小煤窯廢棄礦井每天產(chǎn)生約90余噸的酸性廢水，沿坡梗、溝渠、河道匯入萬峰湖。普安縣B能源有限公司C洗煤廠(簡稱B公司C洗煤廠)在建設(shè)生產(chǎn)過程中未嚴(yán)格按照“三同時”制度(建設(shè)項(xiàng)目需要配置的環(huán)境保護(hù)設(shè)施必須與主體工程同時設(shè)計、同時施工、同時投產(chǎn)使用)、未落實(shí)“三防”(防揚(yáng)散、防流失、防滲漏)措施，導(dǎo)致大量煤矸石、煤泥及煤渣中的有害物質(zhì)經(jīng)雨水沖刷后滲漏造成土壤污染，匯入萬峰湖污染水體。
(七)破壞水文地質(zhì)環(huán)境。隆林縣轄區(qū)D漁港有限公司(簡稱D公司)在780水位線下施工，改變水文情況，造成岸坡泥土松動，可能存在引發(fā)水土流失、泥石流等自然災(zāi)害的風(fēng)險。
【檢察機(jī)關(guān)履職過程】
(一)依法立案
2019年11月，貴州省人民檢察院向最高人民檢察院(以下簡稱最高檢)反映了萬峰湖流域生態(tài)環(huán)境污染公益訴訟案件線索。
最高檢初步調(diào)查查明，萬峰湖流域污染問題由來已久，經(jīng)中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察，近年來，貴州省黔西南州部署開展了“清源、清網(wǎng)、清岸、清違”專項(xiàng)活動，云南省、廣西自治區(qū)所轄湖區(qū)也陸續(xù)開展了治理行動，但由于三省(區(qū))水域分割管理、治理標(biāo)準(zhǔn)、步調(diào)不一等原因，流域污染問題未能根治，此起彼伏，不時反彈蔓延。
最高檢認(rèn)為，萬峰湖流域污染問題涉及重大公共利益，流域生態(tài)環(huán)境受損難以根治的重要原因，在于地跨三省(區(qū))，上下游、左右岸的治理主張和執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，僅由一省(區(qū))檢察機(jī)關(guān)依法履職督促治理難以奏效。為根治污染，有必要由最高檢直接立案辦理。鑒于該案違法主體涉及不同地區(qū)不同層級不同行政機(jī)關(guān)，數(shù)量較多，如采取依監(jiān)督對象立案的方式，不僅形成一事多案，且重復(fù)勞動、延時低效，公共利益難以得到及時有效保護(hù)。綜合考慮本案實(shí)際，2019年12月11日，最高檢決定基于萬峰湖流域生態(tài)環(huán)境受損的事實(shí)直接進(jìn)行公益訴訟立案。
(二)一體化辦案
最高檢啟動一體化辦案機(jī)制，組建由大檢察官擔(dān)任主辦檢察官的辦案組，從本院及三省(區(qū))檢察機(jī)關(guān)抽調(diào)辦案骨干作為辦案組成員；三省(區(qū))分別組建辦案分組，負(fù)責(zé)摸排污染源線索、辦理最高檢交辦和指定管轄的案件。由此整合四級檢察機(jī)關(guān)辦案力量，充分發(fā)揮不同層級檢察機(jī)關(guān)的職能作用。
2020年1月13日，最高檢向三省(區(qū))人民檢察院印發(fā)《萬峰湖流域生態(tài)環(huán)境受損公益訴訟專案工作方案》，確定了“統(tǒng)分結(jié)合、因案施策、一體推進(jìn)”的辦案模式。最高檢辦案組統(tǒng)一研判案件線索，以交辦、指定管轄等方式統(tǒng)一分配辦案任務(wù)、調(diào)配辦案力量，以案件審批、備案審查等方式把控辦案質(zhì)量，以下發(fā)通知、提示等方式統(tǒng)一開展指導(dǎo)，助力各辦案分組破解辦案困難和阻力，統(tǒng)籌全案辦理進(jìn)度。
統(tǒng)一研判案件線索。在辦案過程中，各辦案分組摸排并上報案件線索61條，主要包括非法網(wǎng)箱養(yǎng)殖、水面浮房和釣臺、船舶、垃圾、違法排放廢(污)水等污染和破壞水文地質(zhì)環(huán)境等問題，涉及生態(tài)環(huán)境、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、水利、交通運(yùn)輸?shù)刃姓䴔C(jī)關(guān)。因萬峰湖流域污染問題涉及的行政機(jī)關(guān)多為基層，地方檢察機(jī)關(guān)更熟悉本轄區(qū)情況，開展調(diào)查更及時、更便利，最高檢辦案組依據(jù)公益訴訟相關(guān)管轄規(guī)定，對案件線索統(tǒng)一研判并分類處置，統(tǒng)一分配辦案任務(wù)。
對一般行政公益訴訟案件線索，交可能未依法履職的行政機(jī)關(guān)所對應(yīng)的同級人民檢察院辦理；對民事公益訴訟案件線索，交違法行為發(fā)生地、損害結(jié)果地或者違法行為人住所地的市級檢察院或者基層檢察院辦理；對兩個檢察院都有管轄權(quán)的，或存在管轄爭議的，以指定管轄方式交最有利于公益保護(hù)的檢察院辦理。2020年4月和8月，最高檢以交辦、指定管轄等方式，將47條案件線索分兩批交地方檢察機(jī)關(guān)辦理。鑒于該案是最高檢立案的公益訴訟案件，最高檢根據(jù)相關(guān)財務(wù)規(guī)定，對于地方檢察機(jī)關(guān)的相關(guān)辦案工作，給予了辦案經(jīng)費(fèi)支持。
統(tǒng)一辦案目標(biāo)。鑒于非法網(wǎng)箱養(yǎng)殖是導(dǎo)致萬峰湖流域污染的主要原因，也是萬峰湖污染攻堅(jiān)戰(zhàn)中拖延多年想解決仍未解決的“硬骨頭”，最高檢立案后將全面清理萬峰湖湖區(qū)非法養(yǎng)殖網(wǎng)箱明確為首要辦案目標(biāo)，通過履行公益訴訟檢察職責(zé)，督促有關(guān)行政機(jī)關(guān)依法履職，讓違法主體承擔(dān)恢復(fù)原狀等相應(yīng)民事責(zé)任。2020年9月，非法養(yǎng)殖網(wǎng)箱已全部被拆除。辦案進(jìn)程中，為強(qiáng)化并落實(shí)訴源治理，最高檢辦案組將治理干支流污染、工礦企業(yè)污染、生活污水直排等問題新增為辦案重點(diǎn)任務(wù)。
統(tǒng)一辦案要求。為規(guī)范案件辦理，最高檢辦案組下發(fā)有關(guān)立案、調(diào)查、磋商、檢察建議、提起訴訟等關(guān)鍵環(huán)節(jié)的辦案提示，把好辦案質(zhì)效標(biāo)準(zhǔn)。為確保辦案節(jié)奏一致，最高檢辦案組先后五次召開辦案推進(jìn)會和案情分析會，了解問題困難，聽取意見建議，提出工作要求。為確保辦案質(zhì)量、統(tǒng)一結(jié)案標(biāo)準(zhǔn)，2020年12月，最高檢辦案組對各辦案分組辦理的案件逐一進(jìn)行結(jié)案審查。
凝聚保護(hù)合力。為營造良好的辦案環(huán)境，有力推進(jìn)案件依法辦理，最高檢在立案后指導(dǎo)三省(區(qū))相關(guān)檢察機(jī)關(guān)第一時間向地方黨委和政法委報告有關(guān)情況。三省(區(qū))黨委政府主要領(lǐng)導(dǎo)對辦案工作給予高度重視和支持，明確要求轄區(qū)水域所在市(州)和縣(市)政府以及有關(guān)行政機(jī)關(guān)積極配合辦案工作，依法解決萬峰湖流域生態(tài)環(huán)境問題。沿湖三市(州)黨委政府認(rèn)真落實(shí)省(區(qū))黨委政府的指示要求，與檢察機(jī)關(guān)密切配合，形成協(xié)同保護(hù)合力。沿湖五縣(市)黨委政府和相關(guān)行政機(jī)關(guān)高度重視辦案中發(fā)現(xiàn)的問題，嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)法律，切實(shí)履職，協(xié)同解決轄區(qū)內(nèi)污染問題。沿湖三市(州)人大常委會為解決萬峰湖生態(tài)環(huán)境保護(hù)因跨行政區(qū)劃帶來的執(zhí)法差異問題，共同簽署了《跨區(qū)域協(xié)同立法合作協(xié)議》，推動實(shí)現(xiàn)市域間立法資源共享、執(zhí)法守法統(tǒng)一、規(guī)范。
破解辦案阻力。對各分組辦案中遇到的困難和阻力以及法律問題，最高檢辦案組要求逐級上報，由上級院履職推進(jìn)問題解決。廣西E集團(tuán)旗下的F漁業(yè)有限公司是隆林縣招商引資的龍頭企業(yè)，其非法養(yǎng)殖的網(wǎng)箱面積達(dá)到24萬平方米，每天投入餌料約為30噸左右，對水體造成嚴(yán)重污染。針對發(fā)展與保護(hù)的矛盾問題，2020年2月17日，廣西自治區(qū)檢察院基于某些環(huán)節(jié)存在的思想認(rèn)識問題，報請最高檢明確下步辦案方向和要求。2月26日，最高檢明確批復(fù)，企業(yè)的合法權(quán)益應(yīng)當(dāng)受法律保護(hù)，但對待經(jīng)濟(jì)發(fā)展中涉及的環(huán)境保護(hù)問題，應(yīng)以習(xí)近平生態(tài)文明思想為指引，堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的先進(jìn)理念，不改變清理違法網(wǎng)箱的辦案目標(biāo)，但基于新冠肺炎疫情對鮮魚市場的影響，允許在不再投放餌料前提下適當(dāng)延緩拆除網(wǎng)箱時限，盡可能減少企業(yè)損失。8月25日，最高檢辦案組深入督導(dǎo)發(fā)現(xiàn)，該公司約8800余平方米網(wǎng)箱仍在持續(xù)投料喂養(yǎng)，直接向涉案企業(yè)闡明法律責(zé)任，向縣政府主要負(fù)責(zé)人嚴(yán)肅指出存在問題，督促從嚴(yán)依法履職。9月13日，涉案企業(yè)自行拆除全部網(wǎng)箱。
(三)監(jiān)督整改
最高檢將非法網(wǎng)箱養(yǎng)殖污染等七類問題線索經(jīng)由省(區(qū))院交沿湖市(州)、縣(市)兩級檢察院具體辦理。相關(guān)檢察機(jī)關(guān)在收到交辦和指定管轄的案件線索后，經(jīng)進(jìn)一步調(diào)查，共依法立案45件，其中行政公益訴訟案件44件，民事公益訴訟1件。在辦理行政公益訴訟案件過程中，地方檢察機(jī)關(guān)嚴(yán)格落實(shí)“訴前實(shí)現(xiàn)公益保護(hù)是最佳司法狀態(tài)”的辦案要求，秉持雙贏多贏共贏的辦案理念，優(yōu)先與有關(guān)行政機(jī)關(guān)就其存在違法行使職權(quán)或者不作為、公共利益受到侵害的后果、整改方案等事項(xiàng)進(jìn)行磋商。在磋商不能解決問題的情況下，對于行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)，致使公共利益受到侵害的情形，依法制發(fā)檢察建議。44件行政公益訴訟案件均在訴前程序中得到解決，其中通過磋商解決8件，通過制發(fā)檢察建議解決36件。
1.非法網(wǎng)箱養(yǎng)殖污染問題
針對廣西隆林縣轄區(qū)的非法網(wǎng)箱養(yǎng)殖污染問題，2020年2月，隆林縣政府成立萬峰湖庫區(qū)環(huán)保專項(xiàng)整治指揮部，清理萬峰湖隆林縣轄區(qū)的非法養(yǎng)殖網(wǎng)箱和水面浮房。因鮮魚存量大及新冠肺炎疫情影響等原因，拆除非法養(yǎng)殖網(wǎng)箱進(jìn)度緩慢，截至同年5月，仍有25.4萬平方米網(wǎng)箱未拆除。5月27日，隆林縣檢察院就此對隆林縣生態(tài)環(huán)境局和縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局立案開展行政公益訴訟。6月4日，廣西壯族自治區(qū)政府召開萬峰湖生態(tài)環(huán)境問題整治工作會議，要求堅(jiān)決清理萬峰湖污染源。百色市政府明確下達(dá)網(wǎng)箱、浮房拆除的最后期限，隆林縣政府組織責(zé)任單位及相關(guān)部門集中開展整治行動。9月1日，隆林縣檢察院進(jìn)一步加大工作力度，向隆林縣生態(tài)環(huán)境局和縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局發(fā)出檢察建議，督促其徹底清理萬峰湖隆林縣轄區(qū)剩余非法網(wǎng)箱。9月13日，萬峰湖隆林縣轄區(qū)前述非法養(yǎng)殖網(wǎng)箱全部拆除。
針對廣西西林縣轄區(qū)的非法網(wǎng)箱養(yǎng)殖污染問題，2020年1月21日，西林縣檢察院與縣政府進(jìn)行磋商，確定由縣政府立即成立整治工作指揮部，組織有關(guān)行政機(jī)關(guān)對萬峰湖西林水域生態(tài)環(huán)境開展綜合整治。1月24日，西林縣政府組織農(nóng)業(yè)、生態(tài)環(huán)境、水利、林業(yè)、沿湖鄉(xiāng)鎮(zhèn)等部門深入庫區(qū)開展整治工作。歷時近3個月，西林縣累計投入231.9萬元，出動人員4370人次，拆除了轄區(qū)全部非法養(yǎng)殖網(wǎng)箱6.3萬平方米。
針對云南師宗縣轄區(qū)的非法網(wǎng)箱養(yǎng)殖污染問題，2020年10月15日，師宗縣檢察院對師宗縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局立案開展行政公益訴訟，并多次與該局就非法網(wǎng)箱養(yǎng)殖的現(xiàn)狀、執(zhí)法情況和治理方案等進(jìn)行磋商。11月2日，師宗縣檢察院向縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局發(fā)送檢察建議，要求其根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，結(jié)合該局的工作職責(zé)和“三定”方案等規(guī)定依法履職，取締南盤江干流龍慶鄉(xiāng)鳳凰谷電站附近以及干流的非法養(yǎng)殖網(wǎng)箱，并依法處理網(wǎng)箱養(yǎng)殖造成損害生態(tài)環(huán)境的遺留問題。11月3日，師宗縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局牽頭會同縣水務(wù)局、交通局、龍慶鄉(xiāng)政府召開南盤江師宗段綜合整治工作推進(jìn)會，嚴(yán)格按照程序依法依規(guī)拆除網(wǎng)箱。截至2020年11月14日，共拆除2175平方米非法養(yǎng)殖網(wǎng)箱。
辦案成效。為評估非法網(wǎng)箱養(yǎng)殖整治效果，2020年9月23日至25日，隆林縣、西林縣檢察院分別召開公開聽證會，邀請全國人大代表、政協(xié)委員、人民監(jiān)督員作為聽證員到萬峰湖隆林縣、西林縣轄區(qū)水域?qū)嵉匮埠䴔z查，聽證員一致認(rèn)為相關(guān)轄區(qū)非法養(yǎng)殖網(wǎng)箱污染問題整治成效明顯，生態(tài)環(huán)境得到恢復(fù)。檢察機(jī)關(guān)通過辦案，共督促有關(guān)行政機(jī)關(guān)拆除非法養(yǎng)殖網(wǎng)箱53.6萬平方米，徹底解決該類污染。
2.水面浮房、釣臺等污染問題
針對水面浮房、釣臺等污染問題，2020年1月，廣西西林縣檢察院與縣政府及相關(guān)部門進(jìn)行磋商并促進(jìn)整改。羅平縣政府發(fā)布萬峰湖流域羅平段治理通告，組織水務(wù)、環(huán)保、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、魯布革鄉(xiāng)政府等部門單位開展聯(lián)合整治，共拆除水面浮房、釣臺等水上浮動設(shè)施120個。
辦案成效。檢察機(jī)關(guān)通過公益訴訟辦案，督促有關(guān)行政機(jī)關(guān)拆除水面浮房、釣臺等設(shè)施899個，勸返萬峰湖垂釣人員500余人，徹底清理浮房、釣臺問題。
3.船舶污染問題
針對為釣客提供食宿服務(wù)的改裝船生活污水直排和垃圾污染問題，2020年10月16日，廣西百色市檢察院對百色海事局立案開展行政公益訴訟。經(jīng)磋商，雙方就海事局是否負(fù)有監(jiān)管職責(zé)未達(dá)成一致意見。百色市檢察院認(rèn)為，本案改裝船舶的用途系供釣客住宿以及從事其他活動，性質(zhì)上應(yīng)為農(nóng)(自)用船舶，不屬于漁業(yè)船舶，根據(jù)法律等相關(guān)規(guī)定，由海事部門對船舶污染負(fù)總監(jiān)管責(zé)任，農(nóng)(自)用船舶和“三無”船舶的污染應(yīng)由海事部門監(jiān)管。而百色海事局認(rèn)為，根據(jù)2020年6月30日農(nóng)業(yè)農(nóng)村部漁業(yè)漁政管理局發(fā)布的《休閑漁船管理辦法(征求意見稿)》規(guī)定，本案改裝船“是為了向釣客提供食宿”，符合上述休閑漁船的定義，其涉漁導(dǎo)致的污染應(yīng)由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門負(fù)責(zé)監(jiān)管。
為推進(jìn)案件依法辦理，百色市檢察院舉行專家論證會、聽證會，一致意見認(rèn)為，海事部門負(fù)有船舶排污監(jiān)管職責(zé)。百色市檢察院據(jù)此再次與百色海事局磋商，仍未達(dá)成共識。根據(jù)一體化辦案要求，廣西自治區(qū)檢察院接到報告后開展跟進(jìn)監(jiān)督，與廣西海事局溝通協(xié)商達(dá)成共識，進(jìn)而督促百色海事局對違法改裝船舶造成水體污染情況進(jìn)行整治，拆除了船舶違法改裝設(shè)施，消除了污染源。
針對羅平縣轄區(qū)A公司船舶污染問題，2020年4月，羅平縣檢察院與縣政府開展磋商。4月15日，縣政府發(fā)布整改公告，相關(guān)行政機(jī)關(guān)積極履行職責(zé)，對萬峰湖水上客船和農(nóng)(自)用船進(jìn)行定期檢查，督促廢舊機(jī)油依法依規(guī)處置，防止造成環(huán)境污染。
辦案成效。檢察機(jī)關(guān)通過公益訴訟辦案，依法督促有關(guān)行政機(jī)關(guān)對萬峰湖流域的船舶加強(qiáng)監(jiān)管，違法違規(guī)生產(chǎn)經(jīng)營造成污染問題得到實(shí)質(zhì)性整改。
4.垃圾污染問題
針對西林縣、興義市轄區(qū)內(nèi)湖面存在的漂浮垃圾難以確定管轄問題，2020年9月27日，最高檢通過指定管轄交廣西西林縣檢察院辦理。9月30日，西林縣檢察院立案；10月19日向西林縣生態(tài)環(huán)境局制發(fā)訴前檢察建議，督促其依法履行監(jiān)管職責(zé)，及時清理湖面垃圾。相關(guān)職能部門積極行動，落實(shí)檢察建議要求。11月19日，經(jīng)辦案分組實(shí)地查驗(yàn)，原有漂浮垃圾已全部清理，受損公益已得到恢復(fù)。
針對萬峰湖流域干支流河道及沿岸的垃圾問題，辦案組統(tǒng)一部署相關(guān)檢察機(jī)關(guān)屬地管轄辦理案件。云南陸良縣檢察院對轄區(qū)內(nèi)的南盤江干流和支流進(jìn)行全線巡查，于2020年10月21日立案后，經(jīng)與縣水務(wù)局進(jìn)行磋商，確認(rèn)違法事實(shí)。11月2日，向縣水務(wù)局發(fā)出訴前檢察建議，建議其依法全面履行對本轄區(qū)內(nèi)河道的監(jiān)督管理職責(zé)，做好日常水面漂浮物的清理打撈工作。截至11月9日，縣水利局協(xié)同相關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府累計組織出動人員2000余人次，清理河道漂浮垃圾2929.8噸。同時以清運(yùn)漂浮垃圾為契機(jī)，在全縣境內(nèi)南盤江流域范圍593個自然村建立了垃圾清運(yùn)制度，建立健全河道保潔長效機(jī)制，組織開展河道日常保潔工作。
貴州興義市檢察院于2020年5月26日和6月1日分別對市綜合行政執(zhí)法局(興義市城市管理局)、洛萬鄉(xiāng)政府立案調(diào)查。6月5日、10日分別向兩行政機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議，督促依法對行政區(qū)域內(nèi)生活垃圾收集、運(yùn)輸、處置等各個環(huán)節(jié)監(jiān)督管理，對污染的土地進(jìn)行治理，恢復(fù)該地塊原狀。貴州安龍縣檢察院摸排發(fā)現(xiàn)轄區(qū)內(nèi)萬峰湖流域沿岸存在游湖、垂釣等產(chǎn)生的生活垃圾違法傾倒問題，依法對萬峰湖鎮(zhèn)政府公益訴訟立案，制發(fā)檢察建議，督促其對轄區(qū)內(nèi)萬峰湖流域的污染物進(jìn)行清理，同時加強(qiáng)宣傳，引導(dǎo)群眾文明游湖、垂釣，妥善處理廢棄垃圾。上述案件中被監(jiān)督單位都認(rèn)真落實(shí)了整改要求。
辦案成效。檢察機(jī)關(guān)通過公益訴訟辦案，督促有關(guān)行政機(jī)關(guān)清理湖面8.1平方千米、垃圾22萬噸，干支流沿岸垃圾污染問題得以全面解決。
5.生活污水直排問題
針對興義市部分安置區(qū)雨污未分流污水直排問題，2020年5月21日，興義市檢察院向市委專題匯報。興義市委、市政府立即組織住建、水務(wù)、環(huán)保及興義市十個街道辦等部門召開專題會議，組織普查發(fā)現(xiàn)全市存在問題的雨污管網(wǎng)總計669公里。就未有效整改違法問題，7月8日，興義市檢察院以公開宣告的方式，向市水務(wù)局、桔山街道辦事處送達(dá)訴前檢察建議，督促依法履職整改。收到檢察建議后，興義市水務(wù)局、興義市桔山街道辦事處高度重視，以積極姿態(tài)開展整改，投入必要財政資金啟動城市雨污分流工程，完善雨污分流設(shè)施，解決支管錯搭亂接問題等，修復(fù)了污水收集系統(tǒng)。
6.沿湖(河)工礦企業(yè)廢水污染問題
針對貴州普安縣樓下鎮(zhèn)廢棄礦井水污染問題，2020年6月23日，普安縣檢察院立案調(diào)查，7月8日向普安縣樓下鎮(zhèn)政府發(fā)出訴前檢察建議，建議其依法履行法定職責(zé)，對兩處歷史遺留廢棄小煤窯礦井廢水污染環(huán)境問題進(jìn)行有效治理。同時，黔西南州檢察院授權(quán)普安縣檢察院向黔西南州生態(tài)環(huán)境局發(fā)出訴前檢察建議，要求該局依法履行環(huán)境污染治理法定監(jiān)管職責(zé)。收到檢察建議后，黔西南州生態(tài)環(huán)境局、樓下鎮(zhèn)政府投入資金20余萬元，對案涉兩處礦井廢水污染環(huán)境問題進(jìn)行初步治理和修復(fù)。普安縣政府召開專題會議研究部署整治措施，邀請專家現(xiàn)場勘查，并編制廢棄小煤窯礦井廢水污染環(huán)境問題的治理技術(shù)方案。截至目前，共投資830萬元，已修建完畢5個沉淀池，污水經(jīng)過多級沉淀已實(shí)現(xiàn)達(dá)標(biāo)排放，廢棄礦井水污染的問題已得到有效治理。
針對普安縣B公司C洗煤廠污水直排問題，2020年6月20日，普安縣檢察院立案開展行政公益訴訟，8月10日向樓下鎮(zhèn)政府發(fā)出訴前檢察建議，督促該鎮(zhèn)政府依法履行環(huán)境污染治理主體職責(zé)，對普安縣B公司C洗煤廠直排馬別河的污染問題進(jìn)行有效治理。同時針對洗煤廠直排廢水污染土地問題，2020年11月9日，黔西南州檢察院以民事公益訴訟立案。2021年9月2日，該院依法向州中級法院提起訴訟，請求判令B公司對污染的土地進(jìn)行修復(fù)治理，并從源頭消除污染隱患，直至驗(yàn)收通過；承擔(dān)本案開展生態(tài)環(huán)境損害調(diào)查評估費(fèi)用26萬元；就其污染行為在黔西南州州級媒體向社會公眾公開賠禮道歉。2月17日，經(jīng)法院主持，黔西南州院與被告達(dá)成調(diào)解協(xié)議，B公司對檢察機(jī)關(guān)的訴訟請求全部予以認(rèn)可，現(xiàn)已履行完畢。
辦案成效。通過公益訴訟辦案，共推動完善、新建流域轄區(qū)內(nèi)污水處理設(shè)施、垃圾壓縮中轉(zhuǎn)站等53個，干支流工業(yè)廢水直排問題得到有效解決。
7.破壞水文地質(zhì)環(huán)境問題
針對隆林縣D公司破壞沿岸水土問題，2020年6月23日，隆林縣檢察院立案調(diào)查。6月26日，該院分別與縣水利局、天生橋鎮(zhèn)政府進(jìn)行磋商，督促其依法履行監(jiān)管職責(zé)。9月23日，隆林縣水利局、天生橋鎮(zhèn)政府答復(fù)整改情況：已依法處置在780水位線下棄置固體廢棄物；及時對在780線下施工可能造成的岸坡水土流失問題采取防護(hù)措施。經(jīng)辦案組實(shí)地查看，受損公益確已得到恢復(fù)。
辦案成效。檢察機(jī)關(guān)通過公益訴訟辦案，共督促相關(guān)行政機(jī)關(guān)組織拆除占用河堤的違章建筑1144平方米。
(四)公開聽證問效求計
由于萬峰湖流域生態(tài)環(huán)境受損涉及三省(區(qū))五縣(市)，管理主體分散、利益訴求多元，各方認(rèn)識不一，為了評估整改效果、凝聚治理共識，自覺接受社會監(jiān)督，2020年12月24日，最高檢辦案組對該案公開聽證，沿湖三市(州)政府和五縣(市)政府負(fù)責(zé)人以及群眾代表作為案件當(dāng)事人；邀請全國人大代表、專業(yè)人員作為聽證員參加聽證；邀請生態(tài)環(huán)境部、水利部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部相關(guān)代表列席聽證會。聽證會議題包括兩方面：一是案件是否取得整治網(wǎng)箱養(yǎng)殖污染等成效；二是探討開展?jié)O業(yè)生態(tài)養(yǎng)殖保護(hù)生態(tài)的可行性，以及如何通過統(tǒng)一管理等方式實(shí)現(xiàn)依法規(guī)范治理。
聽證員和其他聽證會參加人員充分肯定了案件辦理取得的成效，形成了下一步沿湖五縣(市)統(tǒng)一開展生態(tài)養(yǎng)殖、協(xié)同規(guī)范治理、推動萬峰湖流域生態(tài)環(huán)境持續(xù)向好的共識。最高檢辦案組結(jié)合聽證意見，綜合考慮受損社會公共利益經(jīng)整治得到有效保護(hù)的實(shí)際情況，對該案作出了終結(jié)案件決定，同時推動五縣(市)聯(lián)合執(zhí)法監(jiān)管和統(tǒng)一生態(tài)養(yǎng)殖，守好沿岸綠水青山、變成金山銀山，造福沿湖人民群眾。
通過辦案督促整治，萬峰湖生態(tài)環(huán)境污染問題得到有效整改，湖面非法養(yǎng)殖、沿湖岸線及干支流污染等問題得到有效解決，水質(zhì)持續(xù)好轉(zhuǎn)。2020年12月，三省(區(qū))共用自動檢測設(shè)備對萬峰湖庫區(qū)國控斷面監(jiān)督點(diǎn)每月1次的斷面水質(zhì)檢測結(jié)果表明，萬峰湖水質(zhì)均達(dá)到或優(yōu)于《地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》(GB3838-2002)Ⅲ類水質(zhì)；2022年二季度，萬峰湖水質(zhì)均達(dá)到Ⅱ類以上，多數(shù)監(jiān)測點(diǎn)水質(zhì)已為Ⅰ類。
(五)訴源治理
為從源頭預(yù)防污染問題發(fā)生，形成跨區(qū)劃保護(hù)合力，推動解決萬峰湖流域統(tǒng)一執(zhí)法、統(tǒng)一生態(tài)養(yǎng)殖等可持續(xù)發(fā)展問題，2021年1月，最高檢辦案組指導(dǎo)三省(區(qū))檢察機(jī)關(guān)對案件辦理效果開展“回頭看”工作，跟蹤了解整改落實(shí)情況，并指導(dǎo)沿湖三市(州)檢察院共同簽署了《關(guān)于萬峰湖流域生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)協(xié)作機(jī)制(試行)》，強(qiáng)化公益訴訟檢察職能對萬峰湖的生態(tài)保護(hù)作用。2021年6月、8月和9月，最高檢辦案組三次赴沿湖五縣(市)調(diào)研，推動相關(guān)政府部門堅(jiān)定綠色發(fā)展理念，消除分歧，統(tǒng)一執(zhí)法監(jiān)管、統(tǒng)一生態(tài)養(yǎng)殖，形成共管、共治、共建、共享的新發(fā)展格局。2021年12月，五縣(市)檢察機(jī)關(guān)就建立黔桂滇三省(區(qū))五縣(市)萬峰湖聯(lián)合檢察機(jī)制達(dá)成一致意見，聯(lián)合制定《關(guān)于萬峰湖流域生態(tài)環(huán)境檢察公益訴訟案件跨區(qū)劃管轄暫行辦法(試行)》。2022年3月，五縣(市)黨委政府決定成立聯(lián)合執(zhí)法指揮部，并會簽《關(guān)于成立黔桂滇三省(區(qū))五縣(市)萬峰湖聯(lián)合執(zhí)法指揮部的通知》，對湖區(qū)實(shí)行統(tǒng)一聯(lián)合執(zhí)法監(jiān)管。2022年6月，五縣(市)黨委政府就萬峰湖大水面生態(tài)養(yǎng)殖項(xiàng)目達(dá)成共識，并會簽《黔桂滇三省(區(qū))五縣(市)萬峰湖產(chǎn)業(yè)發(fā)展框架協(xié)議》，合作成立“黔桂滇萬峰湖漁業(yè)開發(fā)有限公司”，攜手走上萬峰湖流域長效保護(hù)、綠色發(fā)展和鄉(xiāng)村振興之路。
【指導(dǎo)意義】
1.對于案情復(fù)雜、一時難以確定監(jiān)督對象的公益損害線索，可以基于公益損害事實(shí)立案。生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域中的重大公益受損問題往往涉及多個侵權(quán)違法主體，還可能涉及多地多層級多個行政機(jī)關(guān)，一時難以確定具體監(jiān)督對象，如果查證清楚再行立案，難免遷延時日，使公益損害繼續(xù)擴(kuò)大，影響公益保護(hù)的及時性、有效性。人民檢察院即使尚未查明具體違法履職的行政機(jī)關(guān)，或者實(shí)施具體侵害公益的民事違法主體，也可以基于公益損害事實(shí)及時立案�！度嗣駲z察院公益訴訟辦案規(guī)則》第二十九條對此作了明確規(guī)定。
2.對于江河湖泊流域性生態(tài)環(huán)境治理或者跨行政區(qū)劃重大公益損害案件線索，上級人民檢察院可以依法直接立案�？鐑蓚�以上省、市、縣級行政區(qū)劃的生態(tài)環(huán)境和自然資源公益損害，被公認(rèn)為是治理難題，各地執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不一，治理進(jìn)度和力度不同，由具有管轄權(quán)的各個基層人民檢察院直接辦案難度較大，對此，所涉行政區(qū)劃共同的上級人民檢察院可以直接立案。
3.發(fā)揮檢察一體化優(yōu)勢，上、下級人民檢察院統(tǒng)分結(jié)合，充分發(fā)揮各自的職能作用。上級人民檢察院可以采用檢察一體化辦案模式，依法統(tǒng)一調(diào)用轄區(qū)的檢察人員組成辦案組，或者在下級人民檢察院設(shè)立辦案分組。上級人民檢察院統(tǒng)一制定辦案方案，明確辦案目標(biāo)、辦案形式、辦案步驟、辦案要求等內(nèi)容，統(tǒng)一把握案件進(jìn)度、標(biāo)準(zhǔn)，通過案件審批、備案審查等方式把關(guān)具體案件立案、調(diào)查、磋商、制發(fā)檢察建議、聽證、提起訴訟等關(guān)鍵辦案環(huán)節(jié)，統(tǒng)籌指揮開展辦案活動。對于具體的違法和公益損害線索，基于下級人民檢察院更熟悉本轄區(qū)情況，監(jiān)督同級行政機(jī)關(guān)更直接、具體等辦案實(shí)際，上級人民檢察院可以以交辦或者指定管轄等方式交由下級人民檢察院立案辦理。下級人民檢察院對于辦案中發(fā)現(xiàn)并難以處理的重要問題，包括需要上級人民檢察院直接協(xié)調(diào)解決的相關(guān)問題，可逐級請示交辦和指定管轄的上級人民檢察院決定。直接立案的上級人民檢察院對下級人民檢察院請示的、案件辦理中的重大問題承擔(dān)兜底統(tǒng)籌的主體責(zé)任。從而形成上級人民檢察院以事立案為主案，下級人民檢察院以監(jiān)督對象立案為從案，主案與從案統(tǒng)分結(jié)合、因案施策、一體推進(jìn)的辦案模式。
4.發(fā)揮檢察聽證作用，評估辦案成效，凝聚治理共識，提升辦案效果。檢察機(jī)關(guān)辦理公益訴訟案件，往往關(guān)系到行政執(zhí)法監(jiān)管、經(jīng)濟(jì)社會管理的主要事項(xiàng)，具體涉及案件當(dāng)事人以外的多元利益主體，包括行政管理對象，特別是可能涉及不特定多數(shù)的利益群體和社會民眾，或者涉及不同區(qū)域之間重大利益關(guān)系的調(diào)整等。對于公益訴訟的階段性治理成效，通過公開聽證會等方式征詢相關(guān)主體代表的意見，對公益損害救濟(jì)狀況、辦案成效進(jìn)行評估，有利于形成共識，提升公益保護(hù)的實(shí)效；對于尚未付諸實(shí)踐或者具有探索性質(zhì)的治理對策，也有必要借助公開聽證聽取各方面意見，確保治理措施的合法性和可行性，更好踐行公益保護(hù)為了人民、依靠人民的理念，更好落實(shí)“誰執(zhí)法誰普法”普法責(zé)任制，實(shí)現(xiàn)“辦理一案、警示一片、教育影響社會面”的良好辦案效果。
5.以跨區(qū)劃流域治理問題為導(dǎo)向，建立常態(tài)化公益保護(hù)機(jī)制，推進(jìn)訴源治理�！吧舷掠尾煌�、左右岸不同行”等流域治理問題的根源在于跨行政區(qū)劃管理制度機(jī)制的供給不足或者不完善，導(dǎo)致公益損害現(xiàn)象在取得治理成效后仍存在反彈隱患。檢察機(jī)關(guān)可以通過建立健全跨區(qū)劃協(xié)同履職機(jī)制，在保護(hù)受損公益的同時，協(xié)調(diào)、推動有關(guān)行政機(jī)關(guān)和相關(guān)地方政府統(tǒng)一監(jiān)管執(zhí)法，協(xié)同強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)社會管理，促進(jìn)訴源治理。萬峰湖流域因?yàn)槎囝^管理、難以管理、都不管理現(xiàn)象突出，導(dǎo)致養(yǎng)殖污染嚴(yán)重，只有通過沿湖五縣(市)統(tǒng)一、嚴(yán)格規(guī)范下的生態(tài)養(yǎng)殖，統(tǒng)一聯(lián)合執(zhí)法和檢察協(xié)同督促，才可能有效根治違法養(yǎng)殖導(dǎo)致污染，守住一湖碧水，才可能通過科學(xué)利用湖泊資源，助力脫貧區(qū)域鄉(xiāng)鎮(zhèn)振興，造福一方百姓，打造綠水青山就是金山銀山的樣板。
【相關(guān)規(guī)定】
《中華人民共和國人民檢察院組織法》(2018年修訂)第二十四條
《中華人民共和國行政訴訟法》(2017年修正)第二十五條第四款
《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》(2014年修訂)第六條、第十條、第五十一條
《中華人民共和國漁業(yè)法》(2013年修正)第十一條、第四十條
《中華人民共和國水污染防治法》(2017年修正)第四條、第九條、第十九條、第三十三條、第三十八條、第四十二條、第四十九條、第八十五條
《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》(2016年修正)第十七條(現(xiàn)為2020年修訂后的第二十條)
《中華人民共和國土壤污染防治法》(2019年施行)第五條、第七條、第八十七條
《城鎮(zhèn)排水與污水處理?xiàng)l例》(2014年施行)第五條、第二十條
《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》(2017年修訂)第十五條
《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》(2019年施行)第十條
《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》(2021年施行)第十七條、第二十九條
《人民檢察院審查案件聽證工作規(guī)定》(2020年施行)第四條、第五條