打擊整治“不合理低價游”三問
@“不合理低價游”惹誰了，這個問題的答案不言而喻：表面上惹的是國法行規(guī)，深層次惹的卻是道德良心、惹的是公序良俗。
@旅游監(jiān)管部門也正是以“踏石留印、抓鐵有痕”的勁頭開展旅游市場監(jiān)管工作。在這種大背景下，旅游監(jiān)管部門絕對不可能對旅游市場秩序的整治不了了之，這是大局所決定的。這是新的執(zhí)政理念，也是新的監(jiān)管態(tài)度。
@“不合理低價”這個“以部分指全部”“以特征指本體”的說法，應(yīng)當(dāng)具備三個要件：一是“低價”作為“誘騙”手段；二是“安排購物或者另行付費旅游項目”；三是“獲取回扣等不正當(dāng)利益”。
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2016年10月12日，國家旅游局發(fā)布《關(guān)于組織開展整治“不合理低價游”專項行動的通知》(以下簡稱《專項行動通知》)，開展了轟轟烈烈的專項整治活動。先后組織工作組對上海、合肥、云南、北京等地展開督察，發(fā)布典型案例進(jìn)行通報。各省市旅游主管部門也積極配合、展開行動，“不合理低價游”現(xiàn)象得到一定程度遏制，旅游市場秩序有所好轉(zhuǎn)。
對此局面，有人歡喜有人憂：整治行動打擊了非法違規(guī)旅行社，合法守規(guī)企業(yè)樂見其成；依靠不合理低價產(chǎn)品生存的旅行社則愁眉不展，被處罰的企業(yè)更是叫苦連天。
但面對這場史無前例的整治風(fēng)暴，市場上還存在著一些疑惑或不解，一些企業(yè)還抱著一絲僥幸，一些經(jīng)營者“吃瓜”觀望，靜待風(fēng)暴結(jié)束，期待重整旗鼓再開張。筆者也經(jīng)常遇到業(yè)內(nèi)人士詢問，聽到一些或稱贊、或困惑、或抱怨的聲音。對一些比較集中的疑惑和問題，結(jié)合法律規(guī)定和行業(yè)現(xiàn)狀，發(fā)表一點個人看法。
一問：“不合理低價游”惹誰了
低價旅游產(chǎn)品，可以讓游客少花錢出門甚至出國旅游，可以讓旅行社獲得傭金，可以讓導(dǎo)游獲得回扣，可以讓購物店獲得盈利，可以讓目的地政府獲得稅收，這么一個“多贏”的局面，為什么行業(yè)管理部門多年來持續(xù)打擊，近一兩年更是集中火力，擺出一副誓必定點清除、除之而后快的架勢？
這是很多旅行社、導(dǎo)游、購物店，甚至是旅游者本人都很困惑的問題。曾有業(yè)內(nèi)人士抱怨：“之前我們組織赴日本旅游，客人只要花2000元就可以在日本玩七八天，再花四五千元在日本買點化妝品小家電，一共也就花六七千元，還買回一大堆東西，客人和我們都滿意。而現(xiàn)在，同樣線路，團費就得七八千元，客人承受不了，報名的人少了，各方都受損�！�
這種觀點聽起來很有道理，細(xì)細(xì)品味似乎不對。
各方都滿意的事情，是否都是合理合法的事情？似乎不盡然。將世上之事羅列篩選，似乎只有三件事，在特定情況是參與各方都滿意的，但絕大多數(shù)國家都認(rèn)為是違法的、在道德層面也是被排斥和抵制的，這三件事就是“黃”“賭”“毒”。參與各方都滿意，政府就是不讓干，道德層面就是不認(rèn)同，這是三種行為的共同之處。
政府為什么不讓干？道德為什么會排斥？法律為什么會制裁？道理也很簡單：因為這些行為侵害的是社會健康的肌體，突破了最基本的道德底線，更不用說這些現(xiàn)象背后隱藏的、潛在的以及不時發(fā)生的人倫悲劇。這么一類比，也很好理解為什么業(yè)內(nèi)把“零負(fù)團費旅游團”“不合理低價旅游團”稱之為“賭團”。
“各方滿意”的背后其實是一種賭徒心理，都想在這一場賭局中成為贏家占得便宜�？蓮默F(xiàn)實來看，參與“不合理低價游”的賭徒們，又是“賭品”極差的賭徒：游客抱著占便宜的心態(tài)參加低價團，但又不想購物、自費，受到委屈后，就投訴舉報；導(dǎo)游“買人頭”獲得帶團機會，當(dāng)客人不購物時就辱罵強迫；旅行社售賣不合理低價產(chǎn)品，不給導(dǎo)游支付正常報酬。參與各方看似都愿意參與這個賭局，但都“愿賭不認(rèn)輸”。
“不合理低價游”惹誰了，這個問題的答案不言而喻：表面上惹的是國法行規(guī)，深層次惹的卻是道德良心、惹的是公序良俗。所以，打擊整治沒商量！
二問：打擊整治是一陣風(fēng)嗎
“這么多旅行社違法，這么多‘零負(fù)團費’，也沒見旅游局查過誰、罰過誰�！边@是之前旅行社業(yè)內(nèi)常聽到的一句話。這句話表現(xiàn)的心態(tài)，一是感覺法不責(zé)眾，另一種暗含的心態(tài)，似乎也很希望旅游主管部門加強監(jiān)管，嚴(yán)懲違法企業(yè)。
當(dāng)嚴(yán)格的監(jiān)管真的來了，真的查了誰、罰了誰，一些企業(yè)又感到不適應(yīng)了。被罰的旅行社感到冤枉，大家都這么干，為什么偏偏罰我；被嚴(yán)格監(jiān)管的省市也是一肚子苦水，“價格漲了，客人都到別的省份去了，當(dāng)?shù)亟?jīng)濟怎么發(fā)展”。無論是被罰的還是僥幸逃脫的企業(yè)，也都抱著“也就是一陣風(fēng)”“刮過去就沒事了”的心理。
《專項行動通知》把整治行動分為三個階段，第一階段，工作部署(2016年10月底前)；第二階段，集中整治(2017年2月底前)；第三階段，鞏固提升(2017年4月底前)。當(dāng)時很多旅行社從這三個階段的工作安排，看到了“希望”，“2017年4月底結(jié)束，再往后就不了了之啦”，可是沒想到，“春季行動”剛結(jié)束了，“暑期整頓”又來了，據(jù)傳“秋冬會戰(zhàn)”還在前邊招手……大家這時開始嘀咕了：“這陣風(fēng)刮得有點長”“怎么還在查，什么時候是個頭”……
其實，對“不合理低價游”的打擊一直在持續(xù)，2015年9月國家旅游局連續(xù)發(fā)布《關(guān)于打擊組織“不合理低價游”的意見》《關(guān)于打擊旅游活動中欺騙、強制購物行為的意見》，2016年2月國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強旅游市場綜合監(jiān)管的通知》，再到2016年10月發(fā)布《專項行動通知》，政策措施輪番登場、執(zhí)法檢查緊鑼密鼓、典型案例不斷公示。
“一陣風(fēng)”的整治方式已成過去時，嚴(yán)格監(jiān)管成為新常態(tài)。旅游企業(yè)、從業(yè)人員應(yīng)當(dāng)適應(yīng)這種監(jiān)管模式，更要積極調(diào)整心態(tài)，及時調(diào)整業(yè)態(tài)。
在當(dāng)前這種大背景下，旅游監(jiān)管部門絕對不可能對旅游市場秩序的整治不了了之，這是大局所決定的。這是新的執(zhí)政理念，也是新的監(jiān)管態(tài)度。
三問：“不合理低價游”怎么認(rèn)定怎么查
“不合理低價游”確實不好認(rèn)定不好查。
有人抓住“不合理低價游”這個說法，認(rèn)為既然是“合理不合理”的問題，就沒有統(tǒng)一的尺度和標(biāo)準(zhǔn)，只能是人為的主觀判斷。也有人甚至提出“不合理低價游”根本就不是一個“罪名”，更何況價格問題是物價部門的職權(quán)范圍，旅游主管部門根本沒有任何權(quán)力進(jìn)行“不合理低價”的執(zhí)法檢查，更不能隨意進(jìn)行行政處罰。
這些說法，確實有一定道理。但是不能因為國家旅游局《專項行動通知》中有“不合理低價”的字眼，就想當(dāng)然地認(rèn)為價格問題和旅游行業(yè)管理部門無關(guān)，或者認(rèn)為執(zhí)法檢查部門對“不合理低價游”進(jìn)行查處就是違法行政、違法執(zhí)法。
其實，“不合理低價游”只是為方便表述而使用的“借代”修辭。這里有必要復(fù)習(xí)一下中學(xué)語文：借代是指用與人或事物有關(guān)的部分內(nèi)容或特征來代替人或事物的修辭格。比如，可用特征代替本體，用部分代替整體，等等。
“不合理低價游”這個說法，并不是隨意拍腦門而來的，是有出處的，即《旅游法》第三十五條第一款規(guī)定的“旅行社不得以不合理的低價組織旅游活動，誘騙旅游者，并通過安排購物或者另行付費旅游項目獲取回扣等不正當(dāng)利益”。以此簡稱，來指代違反《旅游法》第三十五條規(guī)定的經(jīng)營行為，并取代此前行業(yè)內(nèi)“零負(fù)團費”的通常說法。
《旅游法》第九十八條規(guī)定的也是“旅行社違反本法第三十五條規(guī)定的，由旅游主管部門責(zé)令改正，沒收違法所得，責(zé)令停業(yè)整頓，并處三萬元以上三十萬元以下罰款；違法所得三十萬元以上的，并處違法所得一倍以上五倍以下罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，吊銷旅行社業(yè)務(wù)經(jīng)營許可證；對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，沒收違法所得，處二千元以上二萬元以下罰款，并暫扣或者吊銷導(dǎo)游證”。因此，處罰的違法行為是“違反本法第三十五條”，而不是單純的“不合理低價”。
在執(zhí)法檢查中，只認(rèn)為某家旅行社的產(chǎn)品線路為“不合理低價”，可能旅游執(zhí)法部門并無充足的理由進(jìn)行查處。因為僅從“價格低”來說，旅行社可以搬出很多理由來說明價格是合理的甚至是合法的：《反不正當(dāng)競爭法》中規(guī)定，“經(jīng)營者不得以排擠競爭對手為目的，以低于成本的價格銷售商品。有下列情形之一的，不屬于不正當(dāng)競爭行為：(一)銷售鮮活商品；(二)處理有效期限即將到期的商品或者其他積壓的商品；(三)季節(jié)性降價；(四)因清償債務(wù)、轉(zhuǎn)產(chǎn)、歇業(yè)降價銷售商品。”其中第(二)項、第(三)項規(guī)定，似乎就是為一些旅行社經(jīng)營低價旅游線路準(zhǔn)備的以對抗旅游執(zhí)法檢查的理由。
那么我們就有必要再看下《旅游法》第三十五條是怎么說的，從三十五條的表述來看，“不合理低價”只是手段，其目的是“誘騙旅游者”，結(jié)果是“通過安排購物或者另行付費旅游項目獲取回扣等不正當(dāng)利益”。
因此從三十五條前兩款的全文分析，“不合理低價”這個“以部分指全部”“以特征指本體”的說法，應(yīng)當(dāng)具備三個要件：一是“低價”作為“誘騙”手段；二是“安排購物或者另行付費旅游項目”；三是“獲取回扣等不正當(dāng)利益”。
不過，單純從這三個條件來看，似乎都可以找到合理的理由：
其一，說旅行社“低價”，旅行社可以給出“低價”的千萬種合理理由。
其二，說旅行社“安排購物和另行付費項目”，《旅游法》第三十五條第二款規(guī)定了“但是，經(jīng)雙方協(xié)商一致或者旅游者要求，且不影響其他旅游者行程安排的除外”，只要旅行社和旅游者雙方簽字認(rèn)可的行程單中寫明了購物活動和另行付費項目，難道不是“雙方協(xié)商一致”的證明嗎？
其三，說旅行社從購物場所或另行付費項目獲取利益，也不能當(dāng)然認(rèn)為是違法，按照《反不正當(dāng)競爭法》第八條規(guī)定“經(jīng)營者銷售或者購買商品，可以以明示方式給對方折扣，可以給中間人傭金。經(jīng)營者給對方折扣、給中間人傭金的，必須如實入賬。接受折扣、傭金的經(jīng)營者必須如實入賬�！敝灰�(jīng)營者合法入賬，也是合法的經(jīng)營行為。(關(guān)于旅行社收取購物場所傭金的合法性分析，見筆者于2016年8月18日在本報發(fā)表的《購物店的傭金與政府的獎勵》一文)。
但是三個獨立的合法行為，組合在一起，其性質(zhì)可能發(fā)生變化：如果某家旅行社號稱自己的線路低價是“階段性促銷”“尾貨甩賣”，同時又和游客“協(xié)商一致”在旅游行程中安排了指定的購物場所和另行付費項目，又收取了該購物場所的傭金，而獲取的傭金又正好是用來彌補其“低價”，這個低價也正是“誘騙”旅游者來報名參團的一個誘因，那么這一連串的行為就可以被認(rèn)定為違反了《旅游法》第三十五條的規(guī)定，就可以按照第九十八條進(jìn)行處罰——當(dāng)然，對于執(zhí)法部門來說，獲取這一連串的證據(jù)確實很難。
不過，任何違法行為都不會是天衣無縫的，都會留下蛛絲馬跡。旅游執(zhí)法機關(guān)會找到非法旅行社的違規(guī)細(xì)節(jié)切入：比如不規(guī)范簽署書面旅游合同、不在旅游合同中寫明導(dǎo)游服務(wù)費、不披露地接社的信息、向地接社支付的接待費用低于接待成本、對于老人兒童等特殊群體沒有提供更多服務(wù)而多收取旅游費用、不向?qū)в沃Ц逗戏▌趧訄蟪�、收取的傭金代理費不合法入賬，等等。只要有一點線索，就可以依據(jù)法律規(guī)定進(jìn)行查處，然后再抓住這一點線索抽絲剝繭，進(jìn)一步認(rèn)定違法行為，給予更嚴(yán)厲的處罰。
讀到此處，讀者可能要懷疑筆者這么分析說明，是在指導(dǎo)非法旅行社如何逃避檢查。但是，如果旅行社能把上邊這幾條都做到合法合規(guī)，這家旅行社的這條線路產(chǎn)品，也就不可能是“不合理低價游”了。
總之，“不合理低價游”不僅違法，還惹了很多人；打擊“不合理低價游”行為的風(fēng)還將持續(xù)刮下去；查處的決心和力度不減、執(zhí)法檢查的精細(xì)化、專業(yè)化程度也將不斷提高。期望躲過風(fēng)頭重新開張、找個理由逃避處罰的希望是比較渺茫的。對旅游企業(yè)而言，最好的辦法就是規(guī)規(guī)矩矩做事、老老實實經(jīng)營。
當(dāng)然，相對于有限的執(zhí)法力量，全國兩萬多家旅行社實在是查不過來，不過查到了誰，罰到了誰，別叫冤，別抱怨，闖紅燈的行人被罰拿著小紅旗在路口站崗執(zhí)勤時，就別埋怨為什么那么多闖紅燈的人只抓自己。關(guān)鍵是，誰讓你闖紅燈了呢！
(作者為北京市法學(xué)會 旅游法研究會 副秘書長)