東南形勝，三吳都會，錢塘自古繁華。
杭州，作為浙江的省會城市，也是全國風(fēng)景旅游與歷史文化名城，如何緩解人地矛盾以及協(xié)調(diào)人地矛盾，一直是該市國土資源管理與利用所面臨的一個重大課題。特別是近年來，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加速推進(jìn)，用地需求剛性上升，杭州的糧食安全、發(fā)展空間、國土承載“三本賬”更是逼近了臨界值。
如何以更小的國土資源消耗支撐更大規(guī)模、更高質(zhì)量的經(jīng)濟(jì)增長？杭州市著力推進(jìn)制度建設(shè)，自2013年底起，在全省率先出臺了推進(jìn)空間換地、加快低效用地再開發(fā)的一系列新政，以制度為“指揮棒”，引領(lǐng)和促進(jìn)全市土地節(jié)約集約利用。
“我們要以對歷史、對人民、對子孫后代高度負(fù)責(zé)的態(tài)度，合理配置土地要素資源，有效提升節(jié)約集約用地水平，走出一條具有杭州特色的節(jié)地增效新路子。”杭州市國土資源局主要領(lǐng)導(dǎo)對記者說。
咬定目標(biāo) 腳踏實地
以經(jīng)濟(jì)總量為分子，以建設(shè)用地總量為分母，權(quán)衡兩者的比值，可得出單位建設(shè)用地GDP的數(shù)值。
今年3月14日，杭州市出臺《關(guān)于實施“畝產(chǎn)倍增”計劃，促進(jìn)土地節(jié)約集約利用的若干意見》，提出了“2020年底全市單位建設(shè)用地GDP比2010年底翻一番”的目標(biāo)。
圍繞這一目標(biāo)，杭州打出一系列節(jié)地政策“組合拳”，涉及留用地、樓宇用地、創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用地、公益類經(jīng)營性用地、農(nóng)村宅基地、浙商創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新用地、三改一拆用地、低效用地再開發(fā)、批而未用清理、閑置土地處置等等。
圍繞這一目標(biāo)，杭州還繪制了“三步走”的路徑圖：2015年全市單位建設(shè)用地GDP比2010年底增長50%，2017年增長幅度達(dá)到80%，到2020年底實現(xiàn)翻番，確保“畝產(chǎn)倍增”計劃落到實處。
高遠(yuǎn)目標(biāo)離不開腳踏實地。杭州穩(wěn)扎穩(wěn)打，多管齊下。
——實施準(zhǔn)入評估機(jī)制。建立用地指標(biāo)精準(zhǔn)投放機(jī)制，優(yōu)化計劃管理，增強(qiáng)調(diào)控引導(dǎo)，實行指標(biāo)分配與計劃執(zhí)行、存量盤活、用地績效、規(guī)范管理相掛鉤。制定產(chǎn)業(yè)項目等級標(biāo)準(zhǔn)，建立產(chǎn)業(yè)項目評級制度，按不同評估等級分類保障產(chǎn)業(yè)用地。提高產(chǎn)業(yè)用地準(zhǔn)入門檻，制定產(chǎn)業(yè)用地分類準(zhǔn)入控制指標(biāo)，達(dá)標(biāo)后供應(yīng)產(chǎn)業(yè)用地。
——完善全程監(jiān)管機(jī)制。依托自主開發(fā)的建設(shè)用地“批、供、用、補(bǔ)、查”系統(tǒng)，實現(xiàn)對建設(shè)項目供地、建設(shè)、竣工等環(huán)節(jié)的全方位監(jiān)控，實時跟蹤已供土地開發(fā)建設(shè)情況，強(qiáng)化土地出讓合同履約監(jiān)管，確保用地單位依法依規(guī)使用土地。
——嚴(yán)格考核評價機(jī)制。構(gòu)建雙重評價考核機(jī)制，由屬地政府(管委會)具體負(fù)責(zé)實施項目準(zhǔn)入評估、履約監(jiān)管及考核評價，簽訂履約監(jiān)管協(xié)議書，收取總地價10%履約保證金，對履約監(jiān)管協(xié)議執(zhí)行情況進(jìn)行考核評價并出具意見書。市有關(guān)部門聯(lián)合對屬地政府(管委會)準(zhǔn)入評估、履約監(jiān)管、考核評價等工作開展情況進(jìn)行考核并通報結(jié)果，督促地方政府強(qiáng)化監(jiān)管，提高土地節(jié)約集約利用水平。
——構(gòu)建低效騰退機(jī)制。鼓勵低效用地盤活利用，政府收回低效利用土地的，退還原土地出讓金并給予銀行利息和合理收益補(bǔ)償；對不主動騰退土地的，通過稅務(wù)、工商、環(huán)保、用地等行政管理手段和限水、限電、限能等措施倒逼騰退盤活。
咬定“2020年底全市單位建設(shè)用地GDP比2010年底翻一番”的目標(biāo)，杭州正鏗鏘前行。
精雕細(xì)刻 精打細(xì)算
節(jié)約對應(yīng)浪費(fèi)、集約對應(yīng)粗放，節(jié)約集約用地，就是在國土資源利用上要“精雕細(xì)刻”、“精打細(xì)算”。
為優(yōu)化土地空間格局，杭州出臺了一系列探索性的舉措。如有序啟動農(nóng)村土地綜合整治整鄉(xiāng)鎮(zhèn)推進(jìn)試點工作，力爭到2017年墾造耕地9.2萬畝、實施建設(shè)用地增減掛鉤2.2萬畝、建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田110萬畝；開展低丘緩坡綜合開發(fā)利用試點，探索“臺地工業(yè)、坡地城鎮(zhèn)”等低丘緩坡開發(fā)利用新模式；提升農(nóng)村宅基地集約化水平，建立計劃指標(biāo)、規(guī)劃空間先使用后核銷政策措施，探索宅基地收購和退出機(jī)制。
對于新增工業(yè)用地，杭州提出了工業(yè)項目投資總額、投資強(qiáng)度、畝均產(chǎn)值、畝均稅收等準(zhǔn)入指標(biāo)。如市區(qū)新增工業(yè)用地投資總額不低于5000萬元，投資強(qiáng)度不低于400萬元/畝，產(chǎn)值不低于720萬元/畝，稅收不低于30萬元/畝。若項目沒有達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)，一般通過租賃土地或廠房解決，不安排新增建設(shè)用地指標(biāo)、不單獨組織供地。市區(qū)除了開發(fā)區(qū)(園區(qū))以外，原則上停止供應(yīng)零星工業(yè)用地。此外，杭州還改革工業(yè)用地出讓方式，打破整體出讓30年的時限，提出了“分期分階段出讓”的概念，即：首期出讓年限為6年，期滿經(jīng)考核評價達(dá)標(biāo)后，方可續(xù)簽剩余24年出讓合同。
杭州還優(yōu)化批而未用土地管控機(jī)制，加大供而未用土地收回力度。對批而未供土地規(guī)模較大的縣(市、區(qū))和相關(guān)用地主體，暫停新項目農(nóng)轉(zhuǎn)用報批；對因政府做地原因?qū)е鹿┒从脝栴}突出的地區(qū)，暫停土地出讓。
“今年，全市將力爭再消化批而未供土地5萬畝，收回供而未用土地1500畝，確保前三年新供建設(shè)項目按期開工率和閑置土地處置率達(dá)到90%以上�！焙贾菔袊临Y源局主要領(lǐng)導(dǎo)說。
以地生地
地盡其用
杭州玉皇山南，蔥蔥郁郁的樹林之間，紅墻黑瓦的庭院建筑若隱若現(xiàn)。這里聚集著130家文化創(chuàng)意類、金融投資類企業(yè)，包括新華社新媒體基地、央視浙江記者站、浙報集團(tuán)傳媒夢工廠以及賽伯樂、敦和、上海聯(lián)創(chuàng)等業(yè)界領(lǐng)軍企業(yè)。一年稅收達(dá)2.2億元，物業(yè)租金達(dá)2000萬元。
誰能想到，這個活力十足的創(chuàng)意硅谷，原來不過是一些破敗廠房和舊倉庫。
華麗蛻變的玉皇山南產(chǎn)業(yè)園，是杭州低效用地再開發(fā)的一個縮影。
作為全省首批低效用地再開發(fā)的試點城市，杭州出臺了“含金量”頗高的城鎮(zhèn)低效土地再開發(fā)利用激勵政策。在盤活存量工業(yè)用地方面，給了不少企業(yè)一個轉(zhuǎn)型新思路：符合產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向并經(jīng)區(qū)、縣(市)政府批準(zhǔn)的，工業(yè)項目在不改變土地用途的前提下可以調(diào)整產(chǎn)業(yè)類型；用而未盡等空閑土地可以整體或分割收回，全額退還對應(yīng)土地出讓金并參照原土地用途市場價格給予適當(dāng)補(bǔ)償。經(jīng)規(guī)劃部門批準(zhǔn)，工業(yè)用地上閑置建筑物等資源可以臨時改變使用功能并繳納土地年收益。
在杭州經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)，一些低效利用或暫無建設(shè)計劃用地企業(yè)已主動退地。目前有兩宗200畝工業(yè)用地的收回工作即將完成，為開發(fā)區(qū)后續(xù)“招大引強(qiáng)”、實現(xiàn)土地產(chǎn)出效益最大化盤出了空間。還有一些企業(yè)利用現(xiàn)有廠房、倉儲用房等存量房產(chǎn)，在不改變現(xiàn)有用地主要使用性質(zhì)的前提下興辦信息服務(wù)、研發(fā)設(shè)計、創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，提高土地利用率和產(chǎn)出率。去年落戶于該開發(fā)區(qū)的浙江省海外留學(xué)人員創(chuàng)業(yè)園，即是園區(qū)工業(yè)企業(yè)利用自身已建的工業(yè)廠房及土地，通過與政府合作，轉(zhuǎn)型升級成生物醫(yī)藥、電子信息等產(chǎn)業(yè)海歸人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)園區(qū)。目前已有10家企業(yè)進(jìn)駐，另有意向進(jìn)駐企業(yè)10余家。
多年來工業(yè)用地禁止分割轉(zhuǎn)讓的規(guī)定，在新政中也給予了“松綁”。位于丁橋鎮(zhèn)臨丁路兩側(cè)的杭州東部軟件城用地，原屬于丁橋杭鍋區(qū)塊，雙方合作后，東部軟件園擬利用杭鍋的閑置地，建設(shè)總建筑面積約100萬平方米的廠房，圍繞軟件產(chǎn)業(yè)鏈條，重點發(fā)展工業(yè)軟件、節(jié)能環(huán)保、物聯(lián)網(wǎng)和行業(yè)解決方案為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，以信息技術(shù)服務(wù)為基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)多方共贏。
為提高土地產(chǎn)出率，杭州市開展了開發(fā)區(qū)節(jié)約集約用地調(diào)查評價，對全市16個省級以上開發(fā)區(qū)和57個特色城鎮(zhèn)工業(yè)功能區(qū)開發(fā)建設(shè)、使用現(xiàn)狀、投入產(chǎn)出等情況進(jìn)行摸底調(diào)查和分析評價。目前，開發(fā)區(qū)的普查工作已經(jīng)基本結(jié)束，進(jìn)入了數(shù)據(jù)核查階段。
杭州還在全市轄區(qū)范圍內(nèi)盤點“家底”，對不符合要求的低效用地進(jìn)行登記造冊，得出的數(shù)據(jù)讓人眼前一亮：
4年規(guī)劃總量為10萬畝！
而杭州市每年的建設(shè)用地總量就為8萬畝。
“這能大大填補(bǔ)新增用地不足的空間，不僅能解決部分企業(yè)用地，還可解決部分其他的設(shè)施用地。今年力爭完成開發(fā)面積1.2萬畝。”杭州市國土資源局土地利用處負(fù)責(zé)人興奮地說。
好制度激發(fā)節(jié)約集約用地的內(nèi)生動力。今天，“以畝產(chǎn)論英雄”、“以集約促轉(zhuǎn)型”的發(fā)展理念在杭州已逐漸深入人心，而節(jié)約集約的“倒逼”機(jī)制，更成了杭州轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、加快轉(zhuǎn)型升級的“牛鼻子”。
編者點評
國家推進(jìn)實施資源節(jié)約優(yōu)先戰(zhàn)略，明確提出要“控制開發(fā)強(qiáng)度，節(jié)約集約利用土地資源，推動利用方式根本轉(zhuǎn)變”，要“從嚴(yán)合理供給城市建設(shè)用地，提高城市土地利用效率”，要“嚴(yán)控增量，盤活存量，優(yōu)化結(jié)構(gòu)，提升效率”。我國首部專門就土地節(jié)約集約利用進(jìn)行規(guī)范和引導(dǎo)的部門規(guī)章——《節(jié)約集約利用土地規(guī)定》(國土資源部令第61號)——也在今年9月1日應(yīng)聲落地并正式實施。落實最嚴(yán)格的土地節(jié)約集約利用，推動土地利用方式根本轉(zhuǎn)變成為大勢所趨，盤活存量成為包括杭州在內(nèi)的三大城市群地區(qū)土地要素保障的主渠道和土地利用工作的主旋律。
杭州市積極策應(yīng)國家形勢，認(rèn)真落實省委省政府決策部署，立足杭州實際，以推進(jìn)“空間換地”為抓手，以實現(xiàn)“畝產(chǎn)倍增”為目標(biāo)，鎖定總量、優(yōu)用增量、盤活存量、提高質(zhì)量“四量”并舉，評估準(zhǔn)入、全程監(jiān)管、考核評價、低效騰退“四制”共建，政府主導(dǎo)力、市場配置力、政策保障力、社會影響力“四力”同使，構(gòu)建了系統(tǒng)推進(jìn)節(jié)地戰(zhàn)略的體系與框架，繪就了有序推進(jìn)節(jié)地戰(zhàn)略的路徑與線路，明確了重點推進(jìn)節(jié)地戰(zhàn)略的核心與抓手，推動土地利用方式從增量依賴向存量盤活為主轉(zhuǎn)變，切實提高土地節(jié)約集約利用水平。記者 駱逸群 通訊員 應(yīng)曉煜 程立新