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    專家解讀|以算法治理為抓手 促進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展

    2022-03-03 09:49:44

    來源:中國網(wǎng)信網(wǎng)

      隨著移動互聯(lián)基礎(chǔ)設(shè)施的大力建設(shè)和移動終端設(shè)備的廣泛普及,信息通信技術(shù)和數(shù)字?jǐn)?shù)據(jù)技術(shù)的應(yīng)用場景和頻次得到極大豐富和提升,海量的用戶數(shù)據(jù)的生產(chǎn)、流動、使用、開發(fā)得到極大提速,算法技術(shù)的開發(fā)和應(yīng)用得到極大激勵。以海量數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)的人工智能算法與網(wǎng)約車、網(wǎng)絡(luò)購物、靈活用工等應(yīng)用場景的深度融合,給數(shù)字經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展注入強(qiáng)大動能。同時,由于算法技術(shù)及應(yīng)用場景的深度商業(yè)化和廣泛市場化,“大數(shù)據(jù)殺熟”、誘導(dǎo)用戶沉迷網(wǎng)絡(luò)、過度消費等算法技術(shù)在數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展中引發(fā)的負(fù)效應(yīng)已深度沖擊了市場競爭秩序和社會管理秩序,給維護(hù)市場公平競爭、消費者合法權(quán)益、社會治理乃至國家安全都帶來了諸多挑戰(zhàn),迫切需要對算法應(yīng)用加強(qiáng)規(guī)范,保障和促進(jìn)以“數(shù)據(jù)、算法、算力”為核心要素的數(shù)字經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。

      2022年1月12日,國務(wù)院印發(fā)《“十四五”數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃》(簡稱《規(guī)劃》)。《規(guī)劃》指出,我國數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速,但依然面臨發(fā)展不平衡、不充分、不規(guī)范的問題,需要提高我國數(shù)字經(jīng)濟(jì)治理水平。應(yīng)優(yōu)化升級數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施,推進(jìn)“云網(wǎng)協(xié)同”和“算網(wǎng)融合”發(fā)展,加快構(gòu)建算力、算法、數(shù)據(jù)、應(yīng)用資源協(xié)同的全國一體化大數(shù)據(jù)中心體系!兑(guī)劃》提出,應(yīng)當(dāng)堅持公平競爭、安全有序的基本原則,以競爭政策為基礎(chǔ),兼顧促進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展與保障市場運行安全,結(jié)合市場監(jiān)管、宏觀調(diào)控、政策法規(guī)等多種規(guī)制手段,協(xié)調(diào)多主體,共同搭建完善協(xié)同監(jiān)管規(guī)則制度,推動平臺經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。

      作為互聯(lián)網(wǎng)建設(shè)和應(yīng)用大國,我國高度重視對互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域各類行為及相關(guān)數(shù)據(jù)安全的建設(shè),目前已形成包括《網(wǎng)絡(luò)安全法》《數(shù)據(jù)安全法》《個人信息保護(hù)法》《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法》等多部法律法規(guī)在內(nèi)的較為成熟的網(wǎng)絡(luò)、數(shù)據(jù)及算法的監(jiān)管體系。2021年12月31日,國家網(wǎng)信辦、工業(yè)和信息化部、公安部、國家市場監(jiān)管總局聯(lián)合發(fā)布《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)算法推薦管理規(guī)定》(簡稱《規(guī)定》),2022年3月1日起正式施行!兑(guī)定》作為上述法規(guī)體系的重要組成部分,與《規(guī)劃》中數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展應(yīng)堅持公平競爭、安全有序的基本原則相一致,是貫徹落實中央關(guān)于網(wǎng)絡(luò)安全和信息化工作戰(zhàn)略部署、推進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)生態(tài)治理的重要舉措!兑(guī)定》的發(fā)布為懲治算法亂象提供了明確且具有針對性和操作性的法律規(guī)范,對規(guī)范和促進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展具有重大意義。

      一、夯實安全發(fā)展底線,規(guī)范算法至善

      《規(guī)劃》指出,在發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)的同時,還應(yīng)牢牢守住安全底線,著力強(qiáng)化數(shù)字經(jīng)濟(jì)安全體系。要增強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)安全防護(hù)能力,提升數(shù)據(jù)安全保障水平,切實有效防范各類風(fēng)險。其中算法治理作為整個數(shù)字經(jīng)濟(jì)整體治理與系統(tǒng)治理的關(guān)鍵環(huán)節(jié),不僅涉及到市場治理,還涉及到社會治理與國家總體安全。正如《規(guī)定》第六條明確規(guī)定,算法推薦服務(wù)提供者不得利用算法推薦服務(wù),從事危害國家安全和社會公共利益、擾亂經(jīng)濟(jì)秩序和社會秩序、侵犯他人合法權(quán)益等法律、行政法規(guī)禁止的活動;第七條明確要求算法推薦服務(wù)提供者應(yīng)當(dāng)落實算法安全主體責(zé)任,建立健全數(shù)據(jù)安全保護(hù)和個人信息保護(hù)等管理制度和技術(shù)措施。這在國家安全層面和個人信息保護(hù)層面,均對算法推薦服務(wù)提供者提出了新的要求,為國家安全、社會公共利益、個人隱私等提供了重要制度保障。

      在實踐中,算法推薦服務(wù)提供者往往會借助算法技術(shù)對消費者用戶數(shù)據(jù)進(jìn)行分析整理,形成用戶模型或用戶標(biāo)簽,并以此為基礎(chǔ)進(jìn)行精準(zhǔn)推送。用戶模型或用戶標(biāo)簽雖然可以提高信息推送效率,但是易形成“信息繭房”,使用戶局限在自己熟悉的領(lǐng)域內(nèi),滿足于被動的知識積累,無法獲取全面、客觀的信息;若將違法和不良信息關(guān)鍵詞記入用戶興趣點或者作為用戶標(biāo)簽并據(jù)以推送信息,還可能會對用戶的身心健康產(chǎn)生不利影響。對此,《規(guī)定》第十條要求算法推薦服務(wù)提供者應(yīng)當(dāng)完善記入用戶模型的興趣點規(guī)則和用戶標(biāo)簽管理規(guī)則,不得將違法和不良信息關(guān)鍵詞記入用戶興趣點或者作為用戶標(biāo)簽并據(jù)以推送信息。

      當(dāng)前,算法在降低公眾篩選有效信息時間成本的同時,也擴(kuò)大了網(wǎng)絡(luò)生態(tài)失衡、失真的風(fēng)險,操縱榜單或者檢索結(jié)果排序、控制熱搜或者精選等干預(yù)信息呈現(xiàn)的問題層出不窮,針對這些問題,《規(guī)定》第十四條規(guī)定,“算法推薦服務(wù)提供者不得利用算法虛假注冊賬號、非法交易賬號、操縱用戶賬號或者虛假點贊、評論、轉(zhuǎn)發(fā),不得利用算法屏蔽信息、過度推薦、操縱榜單或者檢索結(jié)果排序、控制熱搜或者精選等干預(yù)信息呈現(xiàn),實施影響網(wǎng)絡(luò)輿論或者規(guī)避監(jiān)督管理行為”。此款規(guī)定將有效規(guī)制借助算法技術(shù)對網(wǎng)絡(luò)輿論產(chǎn)生不良影響的行為,暢通社會監(jiān)督的渠道。

      二、“以人為本”框定算法應(yīng)用紅線

      當(dāng)前,受到新冠肺炎疫情的影響,傳統(tǒng)行業(yè)的就業(yè)者難以便捷就業(yè),而以平臺經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)的靈活用工形式則吸引了大量的勞動者就業(yè),緩解了民生壓力。外賣配送員、專車司機(jī)、網(wǎng)約家政等主體均依靠互聯(lián)網(wǎng)平臺經(jīng)濟(jì)獲取訂單,但這些勞動者的權(quán)益亦可能受到算法不合理的訂單分配、獎懲規(guī)則及工作時間安排影響,被迫延長工作時間、超出工作強(qiáng)度,或是無法正常接收訂單。對此,《規(guī)劃》指出,應(yīng)當(dāng)切實有效防范各類風(fēng)險,建立完善相關(guān)算法,健全靈活就業(yè)人員參加社會保險制度和勞動者權(quán)益保障制度!兑(guī)定》第二十條規(guī)定,“算法推薦服務(wù)提供者向勞動者提供工作調(diào)度服務(wù)的,應(yīng)當(dāng)保護(hù)勞動者取得勞動報酬、休息休假等合法權(quán)益,建立完善平臺訂單分配、報酬構(gòu)成及支付、工作時間、獎懲等相關(guān)算法”。

      同時,面對我國老齡化社會的加速到來,《規(guī)劃》指出,優(yōu)化基礎(chǔ)設(shè)施智能升級,應(yīng)當(dāng)充分滿足老年人等特殊群體的需求;強(qiáng)化數(shù)字經(jīng)濟(jì)安全體系,同樣需要健全完善針對老年人等特殊群體的網(wǎng)絡(luò)保護(hù)機(jī)制。當(dāng)下,隨著人工智能技術(shù)的應(yīng)用范圍擴(kuò)大,整個社會都向著智能化方向不斷發(fā)展。但是對于老年人群體來說,由于學(xué)習(xí)能力不如年輕人,面對新興的算法推薦服務(wù),可能難以有效掌握,故無法享受到算法推薦服務(wù)所帶來的全新體驗,甚至隨著智能化設(shè)備不斷取代傳統(tǒng)的設(shè)備,也給老年人群體帶來了諸多不便之處。對此,《規(guī)定》第十九條規(guī)定,“算法推薦服務(wù)提供者向老年人提供服務(wù)的,應(yīng)當(dāng)保障老年人依法享有的權(quán)益,充分考慮老年人出行、就醫(yī)、消費、辦事等需求,按照國家有關(guān)規(guī)定提供智能化適老服務(wù),依法開展涉電信網(wǎng)絡(luò)詐騙信息的監(jiān)測、識別和處置,便利老年人安全使用算法推薦服務(wù)”。

      此外,由于未成年人尚未形成健全的價值觀,難以甄別紛繁復(fù)雜的各類信息,易受互聯(lián)網(wǎng)不良信息或應(yīng)用服務(wù)的影響,尤其是網(wǎng)絡(luò)游戲、短視頻等應(yīng)用軟件導(dǎo)致未成年人沉迷的事件迭起,引發(fā)了公眾的廣泛熱議。對此,《規(guī)劃》指出,應(yīng)當(dāng)健全完善針對未成年人等特殊群體的網(wǎng)絡(luò)保護(hù)機(jī)制!兑(guī)定》第十八條明確要求,算法推薦服務(wù)提供者應(yīng)當(dāng)依法履行未成年人網(wǎng)絡(luò)保護(hù)義務(wù),提供適合未成年人特點的服務(wù),便利未成年人獲取有益身心健康的信息,不得向未成年人推送影響未成年人身心健康的信息,并且不得利用算法推薦服務(wù)誘導(dǎo)未成年人沉迷網(wǎng)絡(luò)。

      三、做好分類協(xié)同,提升算法治理水平

      千人千面,個性化應(yīng)用是算法的典型特征,故依據(jù)算法應(yīng)用所涉及的內(nèi)容類別、輿論屬性以及用戶規(guī)模等因素,以及算法應(yīng)用對網(wǎng)絡(luò)安全可能產(chǎn)生的風(fēng)險大小,對社會產(chǎn)生的損害范圍及程度,對其進(jìn)行分級分類的治理是當(dāng)前算法治理的主流觀點和基本理路。如《規(guī)定》第二十三條明確了分級分類的差異化監(jiān)管制度,要求網(wǎng)信部門會同電信、公安、市場監(jiān)管等有關(guān)部門,根據(jù)算法推薦服務(wù)的輿論屬性或者社會動員能力、內(nèi)容類別、用戶規(guī)模等要素對算法推薦服務(wù)提供者實施分級分類管理,更加全面地開展算法安全評估和監(jiān)督檢查等各項工作。

      為進(jìn)一步應(yīng)對算法千人千面、難以把握的“黑箱”屬性,《規(guī)定》第二十四條明確了算法備案制度,要求具有輿論屬性或者社會動員能力的算法推薦服務(wù)提供者應(yīng)通過互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)算法備案系統(tǒng)填報服務(wù)提供者的服務(wù)形式、應(yīng)用領(lǐng)域、算法自評估報告等信息,履行備案手續(xù)。算法備案制度的建立有助于對算法推薦服務(wù)進(jìn)行監(jiān)管,更好預(yù)防算法可能帶來的風(fēng)險。

      同時,《規(guī)劃》明確指出為健全完善數(shù)字經(jīng)濟(jì)治理體系,需進(jìn)一步強(qiáng)化協(xié)同治理和監(jiān)管機(jī)制,增強(qiáng)政府?dāng)?shù)字化治理能力,完善多元共治新格局。

      根據(jù)《規(guī)劃》要求,規(guī)范算法應(yīng)用,首先,應(yīng)強(qiáng)化協(xié)同治理機(jī)制,加強(qiáng)政府內(nèi)部不同部門之間的協(xié)同治理,應(yīng)明晰主管部門、監(jiān)管機(jī)構(gòu)職責(zé),強(qiáng)化跨部門、跨層級、跨區(qū)域協(xié)同監(jiān)管,明確監(jiān)管范圍和統(tǒng)一規(guī)則,加強(qiáng)分工合作與協(xié)調(diào)配合。正如,在《規(guī)定》第三條中所規(guī)定的參與算法推薦服務(wù)治理部門除了國家網(wǎng)信部門,還包括電信、公安、市場監(jiān)管等有關(guān)部門,《規(guī)定》指出,這些部門依據(jù)各自職責(zé)負(fù)責(zé)算法推薦服務(wù)監(jiān)督管理工作,地方部門則依據(jù)職責(zé)負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的監(jiān)管工作。然而,由于算法推薦服務(wù)往往具有跨區(qū)域、跨領(lǐng)域等特性,在監(jiān)管過程中亦可能同時牽涉多個監(jiān)管部門或多個區(qū)域的地方監(jiān)管部門,因此,為避免在監(jiān)管過程中因職責(zé)交叉而導(dǎo)致相互推諉的情況發(fā)生,還需建立跨部門跨區(qū)域的協(xié)同監(jiān)管機(jī)制。

      其次,應(yīng)建立完善多元共治。《規(guī)劃》明確,要建立完善政府、平臺、企業(yè)、行業(yè)組織和社會公眾多元參與、有效協(xié)同的數(shù)字經(jīng)濟(jì)治理格局。

      行業(yè)健康發(fā)展,一方面需要法律規(guī)范和政府監(jiān)管形成外部約束,另一方面也需要行業(yè)自律。為此,《規(guī)劃》指出,要進(jìn)一步推進(jìn)行業(yè)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)和行業(yè)自律。為鼓勵算法服務(wù)行業(yè)形成行業(yè)自律,《規(guī)定》第五條明確強(qiáng)調(diào),鼓勵相關(guān)行業(yè)組織加強(qiáng)行業(yè)自律,建立健全行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)準(zhǔn)則和自律管理制度,督促指導(dǎo)算法推薦服務(wù)提供者制定完善服務(wù)規(guī)范、依法提供服務(wù)并接受社會監(jiān)督,尤其對當(dāng)前社會各界普遍關(guān)注的“大數(shù)據(jù)殺熟”、“信息繭房”等算法熱點問題及其法律責(zé)任進(jìn)行了明確規(guī)范,為建立健全多元共治格局奠定制度基礎(chǔ)。

      目前,我國以數(shù)字經(jīng)濟(jì)為主要經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)和行業(yè)的發(fā)展正站在新周期起點之上,數(shù)字經(jīng)濟(jì)由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段。治理算法已構(gòu)成保障和促進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重中之重,其不僅關(guān)乎數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的效率,還涉及數(shù)字經(jīng)濟(jì)運行的安全,為此,盡快搭建安全規(guī)范、“以人為本”覆蓋算法應(yīng)用全周期、全場景、全流程的分類協(xié)同治理機(jī)制及方式方法已成為引導(dǎo)算法向善、激勵算法創(chuàng)新、釋放算法正效能的關(guān)鍵。(作者:陳兵 南開大學(xué)法學(xué)院教授、司法與社會研究中心主任,中國新一代人工智能發(fā)展戰(zhàn)略研究院特約研究員)

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