黃河“幾”字灣處那片林地為何動不得
沈靜芳 賈琳琳 郅芯穎 楊樹林
習近平總書記指出，黃河流域必須下大氣力進行大保護、大治理，走生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展的路子。近年來，內(nèi)蒙古檢察機關(guān)先后部署了保護母親河專項監(jiān)督活動、保護黃河公益訴訟專項行動，開展了“攜手清四亂、保護母親河”專項行動、“黃河流域生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持專項整治行動”專項監(jiān)督等，不斷延伸對黃河流域的生態(tài)保護。
“案發(fā)一年多，我們深刻地感受到生態(tài)資源保護關(guān)系重大，法律的紅線不能逾越。檢察官在辦案中注重將法律的剛性與為民的柔情融合，才有了企業(yè)重生的機會。我們一定以此為鑒，在開拓發(fā)展的同時，做好資源保護工作。”谷雨過后，鄂爾多斯的春天還沒有到來，但內(nèi)蒙古自治區(qū)某煤炭企業(yè)負責人已經(jīng)開始籌劃如何為身邊的土地披好綠裝。
該企業(yè)曾在經(jīng)營中破壞了位于鄂爾多斯黃河上游水源補給地的“水土保持林”，因其犯罪情節(jié)輕微且積極進行生態(tài)環(huán)境修復，檢察機關(guān)依法對該企業(yè)及其負責人作出不起訴決定，并通過公開聽證、支持磋商等方式推動開展生態(tài)損害賠償工作。不久前，這起案件被最高檢評為檢察機關(guān)服務(wù)保障黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展典型案例。
十大孔兌的悲傷
鄂爾多斯位于黃河上游地區(qū)，有黃河河段728公里。黃河鄂爾多斯段“金三角”腹地的十大孔兌(孔兌的蒙古語意為“山洪溝”，十大孔兌位于達拉特旗境內(nèi))，是黃河的10條一級支流，也是黃河上游地段重要的水源補給地。
“這里是黃河的‘幾’字灣處，蜿蜒的黃河與高原碰撞交融，形成了丘陵溝壑縱橫的特殊地貌，地表大多是砂石荒漠，土壤貧瘠�！边_拉特旗檢察院檢察官告訴記者，十大孔兌每年要向黃河輸入河沙2700萬噸，超過全國入黃泥沙總量的十分之一。十大孔兌上游水土流失嚴重，是洪水泥沙災害的源頭；中游流動或半流動的沙丘沙地，是內(nèi)蒙古乃至整個華北地區(qū)風沙和沙塵暴的主要沙源之一�！巴苿邮罂變秴^(qū)域山水林田湖草沙綜合治理，對于筑牢北方重要生態(tài)屏障意義重大。這也是我們公益訴訟檢察工作的重點�！�
2020年12月3日，達拉特旗森林公安局向達拉特旗檢察院移送審查起訴一起案件。案卷顯示，2014年至2017年期間，鄂爾多斯市某煤炭企業(yè)違反土地管理法規(guī)，未經(jīng)林業(yè)主管部門審批同意，擅自在十大孔兌上游地段建設(shè)煤場，非法占用特殊灌木林地50余畝，造成水土保持林被大量毀壞，其行為已經(jīng)涉嫌非法占用農(nóng)用地罪。案發(fā)后，該企業(yè)負責人意識到地方政府對生態(tài)保護的重視，企業(yè)在發(fā)展過程中的行為可能違規(guī)違法，后主動投案自首。
“我和同事到案發(fā)現(xiàn)場時正值冬季，因地貌特殊，這里的植被以灌木為主，更顯得雜草叢生、萬物蕭瑟，有些地方還建起了煤棚，堆放著煤渣等廢棄物�！弊孕∩钤谶_拉特旗，該案承辦檢察官比誰都更理解確保黃河安瀾的重要性。
“保護黃河不僅要依法打擊犯罪，更要實現(xiàn)‘專業(yè)化監(jiān)督+恢復性司法+社會化治理’，最大限度地實現(xiàn)停止侵害、消除影響、恢復生態(tài)的目標�！卑讣扑蛯彶槠鹪V后，達拉特旗檢察院分管院領(lǐng)導專門組織召開檢察官聯(lián)席會，明確辦案思路和重點。
承辦檢察官多次會同偵查機關(guān)就事實認定、偵查方向、固定證據(jù)等進行討論，引導偵查人員針對被破壞的土地現(xiàn)狀、性質(zhì)及具體違法行為細節(jié)等進行補充偵查。
讓毀林者切身體會造林、管護的艱辛
鑒于涉案林地受損且尚未得到有效恢復，為更有效地推動受損林地恢復工作，檢察機關(guān)于2020年12月8日啟動了刑事附帶民事公益訴訟立案程序。
承辦檢察官通過走訪涉案企業(yè)所在地政府、林業(yè)和草原局等單位，全面了解了涉案企業(yè)的經(jīng)營與發(fā)展狀況，查實該企業(yè)主要從事煤炭經(jīng)營，自成立以來沒發(fā)現(xiàn)有其他違法違規(guī)行為，一直堅持綠色經(jīng)營模式，且于2019年12月獲評自治區(qū)級綠色礦山建設(shè)示范點，對當?shù)匕l(fā)展作出了貢獻。
“既要讓企業(yè)‘活下來’‘留得住’‘經(jīng)營得好’，又要讓其接受教訓、避免再犯。”案件辦理中，承辦檢察官努力實現(xiàn)最佳辦案效果。得知涉案企業(yè)正在考慮向林業(yè)主管部門補辦相關(guān)的審批手續(xù)后，達拉特旗檢察院第一時間引導他們辦理手續(xù)并繳納植被恢復金，“如果審批通過，對于推進企業(yè)合法合規(guī)經(jīng)營，踐行綠色發(fā)展理念也有積極作用�？紤]到補植復綠和補償生態(tài)損失效果，就勸說他們繳納恢復金�！�
2021年初，涉案企業(yè)非法占用的土地經(jīng)過林業(yè)主管部門審核批準，企業(yè)也依法繳納了植被恢復金116萬余元。
為修復被損害黃河水源補給區(qū)的水土資源，達拉特旗檢察院積極推動地方政府啟動生態(tài)環(huán)境損害賠償程序，走訪林業(yè)和草原局并邀請相關(guān)專家，在綜合考慮涉案地塊的實際情況和修復效果后，積極推動植被異地恢復方案，支持達拉特旗林業(yè)和草原局與涉案企業(yè)開展磋商工作。
2021年4月，植被異地恢復方案最終確定：由涉案企業(yè)在完成審批手續(xù)及繳納植被恢復金的基礎(chǔ)上，異地補植林地30余畝(3100余棵松樹)。同年4月中旬，該企業(yè)按照方案進行了補植復綠。5月11日，檢察機關(guān)邀請當?shù)厣止簿�、人民監(jiān)督員通過實地勘驗和無人機拍攝，評估補植復綠樹木成活率及生態(tài)修復效果，人民監(jiān)督員周成勇表示：“目前來看，原先荒棄的土地已經(jīng)披上綠衣，但是涉案企業(yè)仍要深刻認識生態(tài)環(huán)境保護的重要性并持續(xù)管護補種的樹木，切身體會造林、管護的艱辛�！�
法律的剛與柔
在案件辦理中，檢察機關(guān)制作了《認罪認罰從寬制度告知書》，對涉案企業(yè)負責人進行告知。但是，企業(yè)負責人擔心從寬政策得不到兌現(xiàn)。
針對企業(yè)負責人的憂慮，檢察官耐心地釋法說理：擺出事實證據(jù)，告知其依法應當承擔的法律責任；以案說法，用鮮活的案例使其認識到認罪認罰從寬并不是口頭說說，而是實實在在體現(xiàn)在辦案中；通過組織觀看生態(tài)環(huán)境保護視頻，使其意識到企業(yè)的違法行為對當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境造成的惡劣影響。此外，檢察機關(guān)積極與辯護律師進行溝通，借力傳遞認罪認罰從寬制度的司法善意。通過釋法教育，企業(yè)負責人終于放下了心中的包袱。
非法占用農(nóng)用地畝數(shù)較少，且企業(yè)積極消除影響、恢復生態(tài)，又補辦了相關(guān)地塊的審批手續(xù)，這種情況是否符合相對不起訴的條件？經(jīng)充分考慮，達拉特旗檢察院決定運用不起訴裁量權(quán)，積極落實慎訴司法政策。2021年5月17日，該院組織召開擬不起訴案件聽證會，達拉特旗人大代表、政協(xié)委員、人民監(jiān)督員以及工商聯(lián)、林業(yè)和草原局工作人員等7名聽證員應邀出席，當?shù)?5名煤炭行業(yè)民營企業(yè)家參與旁聽。
聽證會上，承辦檢察官圍繞案件事實，闡述了對案件的性質(zhì)認定以及擬作不起訴決定的理由和相關(guān)法律依據(jù)。聽證員對案件定性和擬不起訴決定均表示贊同。
達拉特旗總商會副會長高向東提出，民營企業(yè)在發(fā)展過程中可能會有失誤，檢察機關(guān)通過教育、預防、監(jiān)督等手段引導企業(yè)規(guī)范經(jīng)營，有效保護了企業(yè)家投資創(chuàng)業(yè)的熱情。涉案企業(yè)負責人系自首，自愿認罪認罰且對生態(tài)環(huán)境進行修復，從促進企業(yè)長遠發(fā)展和生態(tài)修復實際效果的角度出發(fā)，同意檢察機關(guān)作出不起訴決定。
達拉特旗林業(yè)和草原局專家劉萍也認為，涉案企業(yè)對未批準使用的林地補辦審批手續(xù)，積極對違規(guī)建設(shè)進行整改，異地補種達到恢復標準，對防止水土流失有很大幫助，可以不予起訴。
聽證會后，達拉特旗檢察院結(jié)合以往辦理非法占用農(nóng)用地、非法采礦案件中發(fā)現(xiàn)的問題，向與會企業(yè)人員進行生態(tài)資源保護法治宣傳。
2021年5月26日，達拉特旗檢察院對本案作出酌定不起訴處理決定。當檢察官將不起訴決定書交到涉案企業(yè)負責人手中時，該負責人鄭重承諾，以后一定遵紀守法、合法合規(guī)經(jīng)營。
刑事訴訟程序已終結(jié)，但是，不起訴不代表不處罰。根據(jù)刑事訴訟法第177條中“對被不起訴人需要給予行政處罰、處分或者需要沒收違法所得的，人民檢察院應提出檢察意見，移送有關(guān)主管機關(guān)處理”的規(guī)定，2021年6月11日，達拉特旗檢察院依法向該旗林業(yè)和草原局發(fā)出檢察意見書，建議其對涉案企業(yè)作出行政處罰。2021年11月29日，達拉特旗林業(yè)和草原局出具了《林業(yè)行政處罰決定書》，要求涉案企業(yè)限時恢復植被和林業(yè)生產(chǎn)條件。目前，該企業(yè)正在著手制定恢復方案。
另據(jù)了解，2021年8月，達拉特旗政府設(shè)立了生態(tài)損害賠償保證金賬戶并出臺《生態(tài)損害賠償保證金管理實施辦法》，解決公益訴訟生態(tài)損害賠償資金的統(tǒng)一收取和管理問題，保障生態(tài)損害賠償資金專款專用。
一堂生動的法治課
□內(nèi)蒙古自治區(qū)人民檢察院一級高級檢察官 楊樹林
黃河全長5464公里，流經(jīng)內(nèi)蒙古843.5公里，流經(jīng)長度在黃河流域各省區(qū)中位居第二。長期以來，黃河流域自然災害頻發(fā)，流域生態(tài)環(huán)境脆弱，黃河內(nèi)蒙古段水源涵養(yǎng)功能降低，水土流失嚴重，部分干支流污染問題一直存在。內(nèi)蒙古自治區(qū)檢察院深入學習貫徹習近平總書記關(guān)于生態(tài)環(huán)境保護和高質(zhì)量發(fā)展的重要講話精神，推行“三檢合一”辦案機制，健全完善“河湖長+檢察長”長效聯(lián)動機制，聚焦黃河流域突出問題集中開展系列專項監(jiān)督行動，構(gòu)建起生態(tài)環(huán)境高水平保護的內(nèi)蒙古檢察模式。
此案是內(nèi)蒙古檢察機關(guān)辦理的黃河流域防治水土流失的刑事不起訴典型案例。檢察機關(guān)堅持“慎訴”刑事司法政策，將恢復性司法理念與適用認罪認罰從寬制度相銜接，以公益訴訟專業(yè)化監(jiān)督提升生態(tài)環(huán)境保護效能，既有利于黃河流域生態(tài)環(huán)境最大化修復，又有利于推動民營企業(yè)合規(guī)經(jīng)營。此外，辦案檢察院通過采取公開聽證的審查方式，接受社會各界的監(jiān)督，更是為煤炭行業(yè)的企業(yè)家們送去了一堂生動的法治課。
一、依法懲治黃河流域違法經(jīng)營破壞生態(tài)環(huán)境的違法犯罪行為。此案中，涉案企業(yè)未經(jīng)審批，非法占用黃河水源補給地的林地資源數(shù)量較大，造成林地大量毀壞，涉嫌非法占用農(nóng)用地罪，依法應當予以懲治。非法占用農(nóng)用地案在內(nèi)蒙古黃河流域多發(fā)頻發(fā)，包括違法取土挖砂與采石、違法向水體排放污染物等破壞生態(tài)環(huán)境的犯罪行為。此案對內(nèi)蒙古檢察機關(guān)今后辦理類似案件具有借鑒參考意義。
二、踐行恢復性司法理念，積極預防和減輕水土流失。檢察機關(guān)在依法懲治破壞環(huán)境犯罪的同時，兼顧修復受損的生態(tài)環(huán)境，對涉案企業(yè)損害生態(tài)環(huán)境的違法行為依法啟動刑事附帶民事公益訴訟立案程序。立案后，檢察機關(guān)主動作為，邀請行業(yè)專家對涉案林地破壞情況和修復方案進行評估論證，通過支持生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利機關(guān)與賠償義務(wù)人進行磋商并達成協(xié)議，督促涉案企業(yè)及時采取補救措施，最大程度降低了對生態(tài)環(huán)境的損害。
三、踐行“慎訴”刑事司法政策，對犯罪情節(jié)輕微的認罪認罰案件適用酌定不起訴制度。檢察機關(guān)全面考量涉案企業(yè)的認罪悔罪表現(xiàn)、企業(yè)經(jīng)營狀況、生態(tài)環(huán)境損害賠償與修復治理成效等因素，依法召開擬不起訴公開聽證會，接受社會各界的監(jiān)督。鑒于涉案企業(yè)及其負責人犯罪情節(jié)輕微，主動認罪認罰，積極修復受損害的生態(tài)環(huán)境，且無社會危險性，依法作出犯罪情節(jié)輕微不起訴決定，降低辦案對企業(yè)的影響，消除了涉案民營企業(yè)思想顧慮，以司法溫情支持和服務(wù)民營企業(yè)健康發(fā)展。