財(cái)政收入進(jìn)入“新常態(tài)” 地方保衛(wèi)“錢(qián)袋子”
地方財(cái)政的百日保衛(wèi)戰(zhàn)
地方財(cái)政似乎到了最焦慮的時(shí)刻。
一些城市的稅務(wù)局長(zhǎng)正在忙于修改稅收任務(wù)的數(shù)字計(jì)算方法。他們不再以2013年為基數(shù)計(jì)算2014年的各月任務(wù)數(shù)，轉(zhuǎn)而以實(shí)際能完成的任務(wù)量作為最新計(jì)劃數(shù)，“我們每月打電話問(wèn)一次各稅務(wù)分局，他們報(bào)上來(lái)多少就定多少計(jì)劃”，一位沿海省份的基層財(cái)政局長(zhǎng)說(shuō)。
還有不少省市的財(cái)政部門(mén)開(kāi)始準(zhǔn)備調(diào)整收入預(yù)算，等待提交給10月的當(dāng)?shù)厝舜蟪Ｎ瘯?huì)審議。盡管這是一種常規(guī)的預(yù)算工作流程，但很快人們發(fā)現(xiàn)，以往大多數(shù)時(shí)候，人大調(diào)整財(cái)政預(yù)算都是要調(diào)增收入，“這次不少地方恐怕都會(huì)調(diào)減”，廣東省人大常委會(huì)一位人士表示。
焦慮的情緒同樣彌漫在最近一次由財(cái)政部相關(guān)司局召集的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)座談會(huì)上。9月18日，包括廣東、江蘇、山東、上海等代表中國(guó)最發(fā)達(dá)地區(qū)的六個(gè)東部省市財(cái)政官員們，在這次小范圍的座談會(huì)上大倒苦水，在他們看來(lái)，財(cái)政收入未來(lái)可能會(huì)持續(xù)走低，“沒(méi)有更差，也不會(huì)更好”。
8月的財(cái)政數(shù)據(jù)是引發(fā)焦慮的導(dǎo)火索。財(cái)政部信息顯示，8月份全國(guó)財(cái)政收入同比僅增長(zhǎng)6.1%，地方本級(jí)財(cái)政收入更是連續(xù)兩年同比增長(zhǎng)降至個(gè)位數(shù)，2013年的數(shù)字是6.5%，2014年是6.6%。尤其是東部沿海，已難以維系去年同期財(cái)政收入“先企穩(wěn)、再回升”的局面。以廣東為例，今年1月份到7月份，月度累計(jì)財(cái)政收入增速呈逐月回落趨勢(shì)。
而另一項(xiàng)數(shù)據(jù)顯示，包括9月末在內(nèi)的未來(lái)100多天，預(yù)算支出任務(wù)還差6萬(wàn)億。在中央預(yù)算內(nèi)投資和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付任務(wù)已經(jīng)下達(dá)完畢的前提下，支出任務(wù)的主力顯然在地方政府，這意味著平均每個(gè)月地方財(cái)政支出要達(dá)到1.5萬(wàn)億以上。而今年前8個(gè)月，還沒(méi)有一個(gè)月的支出達(dá)到1.5萬(wàn)億—最高的是3月份，支出為1.3萬(wàn)億。
收入持續(xù)下滑，支出仍在加碼。同往常一樣，地方財(cái)政被迫開(kāi)始打一場(chǎng)保衛(wèi)戰(zhàn)，但這一次，不會(huì)再有四萬(wàn)億。
保收入
完成今年的稅收任務(wù)，對(duì)王濤這個(gè)老稅務(wù)來(lái)說(shuō)，是一個(gè)十足的挑戰(zhàn)。
王濤是東部沿海第二經(jīng)濟(jì)大省山東的一位地級(jí)市稅務(wù)局長(zhǎng)，他感覺(jué)自己夾在市領(lǐng)導(dǎo)和各稅務(wù)分局下屬之間兩頭受氣，因?yàn)橛?jì)劃趕不上變化。“下面的一個(gè)區(qū)分局，今年的稅收計(jì)劃一個(gè)月都沒(méi)有完成，其他分局也都沒(méi)有完成任務(wù)。”王濤說(shuō)，最后他們不得不改變稅收計(jì)劃數(shù)的計(jì)算方法，不再以2013年的任務(wù)完成數(shù)做基數(shù)，分解到2014年每個(gè)月，而是直接打電話問(wèn)各個(gè)分局，“這個(gè)月可以完成多少稅收任務(wù)，就拿最新的任務(wù)數(shù)作為計(jì)劃”，他說(shuō)。
王濤所在的市剛剛出爐的8月財(cái)政收入數(shù)據(jù)顯示，稅收實(shí)際同比只增長(zhǎng)了1.91%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于以往年份。即使算上市里可以拿到的增值稅和所得稅稅收分成，也根本不夠地方政府總的任務(wù)數(shù)。
在一次省里組織的稅務(wù)部門(mén)培訓(xùn)中，他和其他市的稅務(wù)局長(zhǎng)們找到了吐槽的機(jī)會(huì)�！昂芏喽悇�(wù)局長(zhǎng)們都說(shuō)，9月、10月完成任務(wù)也很困難，最重要的是現(xiàn)在沒(méi)有一個(gè)可以替代房地產(chǎn)行業(yè)的產(chǎn)業(yè)”。
另一個(gè)沿海經(jīng)濟(jì)大省江蘇的情況也類似。江蘇省一位財(cái)政系統(tǒng)人士告訴記者，現(xiàn)在已經(jīng)幾個(gè)月財(cái)政收入沒(méi)有完成任務(wù)了，每個(gè)月都在下滑，“經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)了，財(cái)政收入也不可能獨(dú)善其身�！�
他們遇到的情況并不是個(gè)例。截至目前已發(fā)布的地方財(cái)政數(shù)據(jù)顯示，東部沿海發(fā)達(dá)省份呈現(xiàn)出財(cái)政收入增速較高，但增速逐月下滑；而西部資源省份稅收仍然為負(fù)增長(zhǎng)，多靠非稅收入支撐；中部省份財(cái)政收入基本穩(wěn)定，但增速回落明顯。
以東北地區(qū)的遼寧省為例，財(cái)政收入自一季度達(dá)到9.3% 后逐月回落，前8個(gè)月財(cái)政收入增幅已經(jīng)降至2.4%，其中稅收收入增幅僅為1.3%，分別比年初預(yù)算增幅低7.1和10個(gè)百分點(diǎn)。遼寧省財(cái)政廳廳長(zhǎng)陳廣君認(rèn)為，這些數(shù)字均為今年以來(lái)最低增幅，也是實(shí)施東北振興戰(zhàn)略以來(lái)同期最低水平。
通過(guò)保收入來(lái)保經(jīng)濟(jì)，儼然已成為地方財(cái)政系統(tǒng)乃至地方政府的頭等大事。
9月24日，山東省召開(kāi)了前三季度經(jīng)濟(jì)形勢(shì)分析座談會(huì)。據(jù)當(dāng)?shù)匾晃回?cái)政系統(tǒng)人士透露，這次座談會(huì)主要就是針對(duì)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢(shì)不好、財(cái)政收入增幅下跌的情況，研究如何保證財(cái)政收入，保證經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。而此前兩天，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局局長(zhǎng)馬建堂曾赴山東調(diào)研經(jīng)濟(jì)形勢(shì)。
“經(jīng)濟(jì)下行壓力在財(cái)政上表現(xiàn)得非常明顯，我們已經(jīng)開(kāi)過(guò)多次會(huì)議來(lái)研究如何保證收入�！苯K省南部城市的一位財(cái)政系統(tǒng)人士稱，現(xiàn)在真的沒(méi)有特別好的方法，省里要求既要完成人大的預(yù)算數(shù)，又要提高資金質(zhì)量。
所謂資金質(zhì)量，在王濤看來(lái)，言下之意是，財(cái)政應(yīng)該主要依靠稅收，而不能總在非稅收入上“動(dòng)腦筋”。不過(guò)，身為稅務(wù)局長(zhǎng)的他明白，這不是件容易的事。他說(shuō)，應(yīng)對(duì)財(cái)政收入下滑，“地方政府都有自己的辦法，但是肯定不是稅收”。
如何保
上述江蘇省南部的城市正在考慮的，是向10月的地方人大常委會(huì)提出申請(qǐng)，對(duì)當(dāng)?shù)氐呢?cái)政預(yù)算案作出調(diào)整，調(diào)低預(yù)算收入規(guī)模。類似的事情曾經(jīng)在2009年的廣東省上演過(guò)。
當(dāng)年上半年，廣東省級(jí)財(cái)政收入持續(xù)了5個(gè)月的負(fù)增長(zhǎng)，雖然從下半年開(kāi)始止跌回升，但廣東省財(cái)政廳預(yù)計(jì)，2009年省級(jí)財(cái)政收入無(wú)法完成全年預(yù)算任務(wù)，報(bào)請(qǐng)當(dāng)?shù)厝舜蟪Ｎ瘯?huì)調(diào)減預(yù)算收入34億元。
“財(cái)政部門(mén)基本上每個(gè)月都會(huì)進(jìn)行一些預(yù)算的調(diào)整，比如某項(xiàng)職能或者部門(mén)的改變，就要增加或者調(diào)減費(fèi)用，這種調(diào)整只是上報(bào)到當(dāng)?shù)卣鷾?zhǔn)就可以�！睆V東省人大常委會(huì)一位人士告訴記者，但像預(yù)算收入達(dá)不到預(yù)期進(jìn)行調(diào)減或者收入過(guò)多調(diào)增，都需要上報(bào)10月的人大常委會(huì)進(jìn)行審議。
對(duì)于2009年廣東省進(jìn)行的那次預(yù)算調(diào)減，上述人大常委會(huì)人士表示，當(dāng)時(shí)是經(jīng)濟(jì)危機(jī)帶來(lái)的財(cái)政收入問(wèn)題減少。雖然該人士并不認(rèn)為今年以來(lái)的經(jīng)濟(jì)下滑，與當(dāng)年的經(jīng)濟(jì)危機(jī)時(shí)期具有可比性，但他仍然表示，大部分人大調(diào)整預(yù)算案的時(shí)候都是調(diào)增收入，這次恐怕不少地方都會(huì)調(diào)減收入。
如果出現(xiàn)這種情況，意味著這些地方已經(jīng)無(wú)法完成年度預(yù)算收入目標(biāo)了。
中國(guó)的大多數(shù)省市都不希望看到這種局面。王濤考慮的是現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，他說(shuō)，基層財(cái)稅部門(mén)的第一要?jiǎng)?wù)還是努力完成收入任務(wù)，非稅收入是他能想到的最可行的辦法。
王濤告訴記者，他所在的市連續(xù)幾個(gè)月非稅收入上升得都很厲害�！�8月非稅收入比去年上升了8個(gè)點(diǎn)，現(xiàn)在我們稅收只占收入的70%多，非稅收入上升太快。”他說(shuō)，盡管在情理上，他也認(rèn)同非稅收入具有調(diào)節(jié)作用、只能適度的原則，但地方離不開(kāi)這條財(cái)政收入的大腿。
財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所金融研究室主任趙全厚認(rèn)為，非稅收入總體來(lái)說(shuō)就是兩部分，一部分是行政權(quán)力帶來(lái)的規(guī)費(fèi)，二是產(chǎn)權(quán)和資產(chǎn)，比如土地、行政資產(chǎn)、自然資產(chǎn)�！艾F(xiàn)在經(jīng)濟(jì)形勢(shì)不好，政府收入壓力增大，稅收現(xiàn)在越來(lái)越規(guī)范，但是還要完成總的收入任務(wù)的話，只能在非稅收入上做文章，將資產(chǎn)變賣速度加快�！壁w全厚說(shuō)，也就是將各種行政性資產(chǎn)、事業(yè)單位轉(zhuǎn)職后資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓出售；還有就是將以前已經(jīng)處置的資產(chǎn)，資金可能放在小金庫(kù)，現(xiàn)在拿出來(lái)充實(shí)到非稅收入。
壓力之下，如果最后還不能完成任務(wù)，趙全厚判斷，地方很有可能利用行政權(quán)力開(kāi)征各種規(guī)費(fèi)，制定各種部門(mén)規(guī)章制度來(lái)收費(fèi)。
今年8月的財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，中央和地方非稅收入1822億元，同比增長(zhǎng)26.6%，超過(guò)財(cái)政收入整體增幅近20個(gè)百分點(diǎn)。其中，地方非稅收入同比增幅從二季度六七月份的10%左右，猛增至24.7%。
記者了解到，盡管財(cái)政部對(duì)非稅收入展開(kāi)過(guò)數(shù)輪清理，但今年9月，地方對(duì)非稅收入的依賴正在進(jìn)一步加強(qiáng)，不少省市出臺(tái)了加強(qiáng)非稅收入管理的規(guī)定，甚至使用了“顆粒歸倉(cāng)”來(lái)形容非稅收入的重要性。
對(duì)此，王濤的辯護(hù)是，短期從數(shù)字的角度來(lái)看，預(yù)算收入數(shù)目是可以調(diào)整的，“但是支出怎么辦，支出是按照當(dāng)初的預(yù)算收入測(cè)算出來(lái)的，許多還是剛性支出”。
支出的壓力
今年前8個(gè)月，全國(guó)財(cái)政支出近9萬(wàn)億，但這相比2014年年度預(yù)算的總支出，還差6萬(wàn)億。
這意味著每個(gè)月平均支出要達(dá)到1.5萬(wàn)億以上，而今年前8個(gè)月，還沒(méi)有一個(gè)月的支出達(dá)到過(guò)1.5萬(wàn)億以上。
今年3月，中國(guó)財(cái)政支出達(dá)到最高點(diǎn)1.3萬(wàn)億，其中90%以上都由地方政府支出。但在地方看來(lái)，這些錢(qián)是被財(cái)政部催著花出去的，“我們的支出與上一年相比，肯定是下降的�！蓖鯘f(shuō)。
當(dāng)時(shí)，財(cái)政系統(tǒng)收到一份“口頭通知”，要求各省財(cái)政廳、財(cái)政局在3月加快支出進(jìn)度，財(cái)政部將在第一季度結(jié)束后向國(guó)務(wù)院專題匯報(bào)財(cái)政支出。一位地方財(cái)政局農(nóng)業(yè)科的科長(zhǎng)說(shuō)，農(nóng)業(yè)類相關(guān)支出的大頭一般都在每年5月、6月之后，但是接到加快支出的指令后，他們將項(xiàng)目資金從國(guó)庫(kù)暫時(shí)存放到財(cái)政專戶，用這種辦法加快了支出進(jìn)度。
華東一個(gè)地級(jí)市的財(cái)政局長(zhǎng)劉東說(shuō)，原本以為中央可能會(huì)出臺(tái)一些引導(dǎo)投資方向的政策，由此來(lái)決定地方財(cái)政未來(lái)的投資方向，所以一直在觀望，手頭的錢(qián)也都卡得很緊。沒(méi)想到，財(cái)政部很快在3月初傳遞了加快支出的要求，一時(shí)間令他手忙腳亂。
催促地方支出也并非全無(wú)效果。有財(cái)政系統(tǒng)人士對(duì)記者表示，8月前經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)尚未出現(xiàn)超預(yù)期的下滑，原因是地方政府有將項(xiàng)目開(kāi)工向前挪移的跡象，有些原本打算在9月甚至第四季度開(kāi)工的項(xiàng)目被提前，達(dá)到了“微刺激”經(jīng)濟(jì)的目的。
但這種情況在未來(lái)的100天，無(wú)法再持續(xù)下去了。
劉東說(shuō)，本級(jí)政府的收入每年也就剛剛足夠人頭費(fèi)用、辦公費(fèi)用等，其他剛性支出比如民生、教育等支出只能靠轉(zhuǎn)移支付。
不過(guò)，財(cái)政系統(tǒng)的壓力，在中國(guó)社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員楊志勇看來(lái)，是一種“新常態(tài)”，“財(cái)政收入不可能像以前那樣高增長(zhǎng)，國(guó)家又對(duì)財(cái)政支出約束開(kāi)始加大，這是‘新常態(tài)’下的新情況�！�
“新常態(tài)”倒逼改革
財(cái)政收入經(jīng)歷了數(shù)十年的兩位數(shù)增長(zhǎng)，終于回落到與GDP增速相仿的水平。這一現(xiàn)象從2013年開(kāi)始，2014年還將繼續(xù)，楊志勇將其稱為財(cái)政“新常態(tài)”。
國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)顯示，2013年一季度中國(guó)GDP增長(zhǎng)7.7%。與此同時(shí)，財(cái)政部公布今年1-3月全國(guó)公共財(cái)政收入32034億元，同比增長(zhǎng)6.9%。這是在1994年國(guó)家分稅制改革后，全國(guó)財(cái)政收入增長(zhǎng)速度首次低于同期GDP增長(zhǎng)速度，而此前，財(cái)政收入增速已經(jīng)連續(xù)18年高于GDP增速。今年上半年，全國(guó)財(cái)政收入增長(zhǎng)8.8%，只是略高于上半年GDP增速7.4%。
楊志勇的理解是，以新常態(tài)的視角來(lái)看，雖然以往的財(cái)稅制度和結(jié)構(gòu)都出了問(wèn)題，收入無(wú)法轉(zhuǎn)換，也無(wú)法替代，支出還要保證，壓力很大，但需要思考的問(wèn)題是，以前主要依靠哪些收入，為什么現(xiàn)在依靠不了？為什么那些新的行業(yè)不能形成稅收來(lái)源？
在他看來(lái)，這種思考之下，財(cái)政領(lǐng)域的改革才能破繭而出，真正適應(yīng)新常態(tài)的財(cái)政體制才可能出現(xiàn)。
對(duì)此，財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長(zhǎng)劉尚希也表示認(rèn)同。他說(shuō)，現(xiàn)在財(cái)政收支有壓力未必是壞事，可以通過(guò)壓力來(lái)促進(jìn)改革，在壓力情況下，政府的資金緊張，會(huì)將資金使用效率提高，增加有效投資。
但對(duì)于目前仍處于“吃飯財(cái)政”階段的地方來(lái)說(shuō)，提高政府資金使用效率，仍是件觸動(dòng)利益的難事。對(duì)此，劉尚希認(rèn)為，目前正在推行的簡(jiǎn)政放權(quán)和公私合作(PPP)改革可以有所作為。
他認(rèn)為，簡(jiǎn)政放權(quán)首先是政府把權(quán)力讓渡給市場(chǎng)和社會(huì)之后，要求政府“瘦身”，表現(xiàn)在政府行政經(jīng)費(fèi)的減少，這能直接減輕財(cái)政的壓力。按照中央要求，中央國(guó)家機(jī)關(guān)各部門(mén)2013年一般性支出統(tǒng)一按5%壓減。2014年這一政策得到了延續(xù)。
對(duì)于新一輪的簡(jiǎn)政放權(quán)，劉尚希認(rèn)為目前很多中央的部署和計(jì)劃都沒(méi)有完全落實(shí)，簡(jiǎn)政放權(quán)的效果還沒(méi)有真正釋放出來(lái)，“這些方面都需要好好評(píng)估一下，改革到什么程度了”。
另外，專家認(rèn)為，除了簡(jiǎn)政放權(quán)壓縮政府開(kāi)支外，以少量的政府資金撬動(dòng)大量的社會(huì)投資，也是財(cái)政新常態(tài)下的必然選擇。在劉尚�？磥�(lái)，PPP模式的推廣在當(dāng)下看來(lái)更有必要。
今年4月，李克強(qiáng)總理在主持召開(kāi)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，決定在基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域推出一批鼓勵(lì)社會(huì)資本參與的項(xiàng)目，首批80個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目確定引入社會(huì)資本，被看作是投資“微刺激”和財(cái)政“借力”的雙重解決方案。
劉尚希認(rèn)為，PPP在現(xiàn)在地方政府的收入放緩，支出壓力加大的情況下，顯示了兩個(gè)作用，一是緩解了地方政府的融資需求，二是提高了政府的管理能力。
9月24日，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》，稱將在全國(guó)范圍開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作模式項(xiàng)目示范。這也是財(cái)政部自去年年底推廣PPP模式以來(lái)發(fā)布的第一個(gè)正式文件。