按照十八屆三中全會(huì)的部署，淘汰落后產(chǎn)能是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要任務(wù)。然而，淘汰落后產(chǎn)能并非易事，在淘汰過(guò)程中可能存在多種風(fēng)險(xiǎn)。因此，加強(qiáng)落后產(chǎn)能過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)控制，對(duì)加快經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展，具有重要意義。
一、淘汰落后產(chǎn)能過(guò)程中存在多重風(fēng)險(xiǎn)
風(fēng)險(xiǎn)一：地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)可能失速
落后產(chǎn)能往往更多集中在經(jīng)濟(jì)相對(duì)比較落后的地區(qū)，有些地區(qū)落后產(chǎn)能所屬行業(yè)還是當(dāng)?shù)氐闹еa(chǎn)業(yè)。淘汰這些行業(yè)的落后產(chǎn)能，如果沒(méi)有其他接續(xù)產(chǎn)業(yè)跟上，則會(huì)對(duì)該地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)形成較大沖擊，導(dǎo)致短期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度下滑。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)失速又會(huì)引發(fā)其他相關(guān)問(wèn)題，如導(dǎo)致地方財(cái)政收入減少、企業(yè)和地方債務(wù)增加、企業(yè)效益和職工收入下降、就業(yè)崗位減少、社會(huì)不穩(wěn)定因素增加等。
風(fēng)險(xiǎn)二：產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品可能出現(xiàn)斷檔
我國(guó)現(xiàn)有210種工業(yè)品產(chǎn)能居世界第一，但這些產(chǎn)業(yè)總體上仍處于全球產(chǎn)業(yè)鏈的中低端，有接近1/5的產(chǎn)能比較落后。落后產(chǎn)能不同于過(guò)剩產(chǎn)能。過(guò)剩產(chǎn)能受經(jīng)濟(jì)周期影響較大，當(dāng)經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)復(fù)蘇，特別是市場(chǎng)需求出現(xiàn)復(fù)蘇時(shí)，過(guò)剩產(chǎn)能可以得到部分甚至全部消化。而落后產(chǎn)能則不同，受技術(shù)進(jìn)步和國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策影響較大，即使經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇也將被淘汰。
從某個(gè)具體地方來(lái)看，落后產(chǎn)能在當(dāng)初形成時(shí)是有依據(jù)的。雖然落后產(chǎn)能生產(chǎn)技術(shù)水平相對(duì)較低，生產(chǎn)消耗和排放較大，但它參與了當(dāng)時(shí)當(dāng)?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)分工，有的經(jīng)過(guò)若干年的發(fā)展已成為當(dāng)?shù)氐闹鲗?dǎo)產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新階段后，這些落后產(chǎn)能已不能適應(yīng)消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級(jí)、技術(shù)進(jìn)步和國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整的需要，必須要淘汰。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，淘汰落后產(chǎn)能與形成新產(chǎn)能(或接續(xù)產(chǎn)業(yè))是同步進(jìn)行的，但在我國(guó)目前政府主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的體制下，淘汰落后產(chǎn)能與形成新產(chǎn)能(或接續(xù)產(chǎn)業(yè))可能不同步，由此導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品可能出現(xiàn)斷檔，即舊產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品被淘汰了，但新產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品卻沒(méi)有銜接上來(lái)。
風(fēng)險(xiǎn)三：地方財(cái)政收入出現(xiàn)下降
我國(guó)的財(cái)政體制與發(fā)達(dá)國(guó)家有很大不同，屬于中央與地方分權(quán)的財(cái)政體制，這種財(cái)政體制雖然能夠調(diào)動(dòng)地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性，但也成為淘汰落后產(chǎn)能的重要制約因素。企業(yè)數(shù)量多少、產(chǎn)能大小、產(chǎn)值大小是決定地方政府財(cái)政收入的主要因素。淘汰落后產(chǎn)能會(huì)減少地方財(cái)政收入的來(lái)源。特別是對(duì)那些落后產(chǎn)能集中又缺乏現(xiàn)代接續(xù)產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)來(lái)說(shuō)，淘汰落后產(chǎn)能，將在短期內(nèi)大幅減少財(cái)政收入，并引發(fā)其他相關(guān)問(wèn)題。
地方財(cái)政收入的下降，將削弱當(dāng)?shù)卣峁┕卜⻊?wù)的能力。如山西省汾西縣，在2004年煤炭等行業(yè)發(fā)展的全盛期，財(cái)政收入達(dá)到了1.5億元，但隨著大量落后產(chǎn)能和企業(yè)被淘汰，該縣的財(cái)政收入銳減到8000萬(wàn)元，直接影響到當(dāng)?shù)氐墓不A(chǔ)設(shè)施建設(shè)。
風(fēng)險(xiǎn)四：金融信貸風(fēng)險(xiǎn)增加
大多數(shù)企業(yè)的發(fā)展都離不開大規(guī)模銀行信貸的支持。目前，我國(guó)企業(yè)債務(wù)占G D P的比重已超過(guò)120%。隨著經(jīng)濟(jì)增速下行，許多企業(yè)借新還舊、延期展期的壓力在加大，即債務(wù)償還的壓力在加大。還有些企業(yè)特別是國(guó)有企業(yè)還涉及地方政府債務(wù)，情況就更為復(fù)雜。
隨著淘汰落后產(chǎn)能進(jìn)程的加快，部分企業(yè)面臨破產(chǎn)，部分企業(yè)產(chǎn)品和生產(chǎn)線面臨淘汰，部分企業(yè)效益出現(xiàn)大幅下降，由此引發(fā)企業(yè)資金鏈風(fēng)險(xiǎn)，引發(fā)企業(yè)和地方政府債務(wù)償還風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而可能導(dǎo)致部分金融機(jī)構(gòu)的信貸資產(chǎn)質(zhì)量下降，增加銀行信貸風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，值得注意的是，許多落后產(chǎn)能企業(yè)被淘汰的生產(chǎn)設(shè)備一般屬于專用性較高的設(shè)備，轉(zhuǎn)向生產(chǎn)其他產(chǎn)品的可能性較小，這會(huì)增加企業(yè)抵押物貶值的風(fēng)險(xiǎn)，若整個(gè)行業(yè)都淘汰落后產(chǎn)能，可能引發(fā)“多米諾骨牌效應(yīng)”。
風(fēng)險(xiǎn)五：就業(yè)崗位減少，職工安置困難
在淘汰落后產(chǎn)能過(guò)程中，如果新的接續(xù)產(chǎn)業(yè)不能同步發(fā)展起來(lái)，必然會(huì)出現(xiàn)部分企業(yè)破產(chǎn)，部分企業(yè)的產(chǎn)量下降，部分企業(yè)的效益下降，部分創(chuàng)業(yè)者在這些產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域中卻步，由此導(dǎo)致短期就業(yè)崗位減少，下崗人員增加。
對(duì)下崗人員進(jìn)行再就業(yè)安置，也會(huì)面臨許多困難，如新的就業(yè)崗位太少，再就業(yè)的渠道不暢，再就業(yè)政策落實(shí)不到位，淘汰落后產(chǎn)能的配套資金不到位，下崗失業(yè)人員缺乏重新再就業(yè)的能力等。
二、加強(qiáng)淘汰落后產(chǎn)能過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)控制
一是加強(qiáng)統(tǒng)籌規(guī)劃。淘汰落后產(chǎn)能是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及許多相關(guān)部門，因此需要各部門加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，制定科學(xué)合理的規(guī)劃和工作方案。要對(duì)不同行業(yè)的落后產(chǎn)能進(jìn)行分類處理，避免“一刀切”進(jìn)行淘汰。要依據(jù)規(guī)劃和形勢(shì)變化把握好淘汰落后產(chǎn)能的力度和節(jié)奏。
二是加快培育接續(xù)產(chǎn)業(yè)。在淘汰落后產(chǎn)能的同時(shí)，要加快培育新的接續(xù)產(chǎn)業(yè)。培育接續(xù)產(chǎn)業(yè)的關(guān)鍵是加快開發(fā)新技術(shù)，培育新產(chǎn)品，特別是加快開發(fā)出一批具有自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)、國(guó)內(nèi)領(lǐng)先的新技術(shù)，培育一批附加值較高、具有市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力的新產(chǎn)品。
三是深化銀政企協(xié)作。淘汰落后產(chǎn)能需要社會(huì)各方的協(xié)同努力，特別是銀政企三方的協(xié)同努力。政府要為淘汰落后產(chǎn)能創(chuàng)造良好的政策環(huán)境，維護(hù)穩(wěn)定的秩序。銀行要為落后產(chǎn)能行業(yè)中的企業(yè)提供信貸支持。企業(yè)要積極推進(jìn)技術(shù)升級(jí)和產(chǎn)品創(chuàng)新等。同時(shí)，要建立淘汰落后產(chǎn)能的“銀政企”合作機(jī)制，三方定期就淘汰落后產(chǎn)能過(guò)程中遇到的問(wèn)題進(jìn)行溝通與協(xié)調(diào)。
四是加大財(cái)政和金融政策支持力度。在淘汰落后產(chǎn)能過(guò)程中，要建立財(cái)政專項(xiàng)資金，對(duì)相關(guān)企業(yè)進(jìn)行扶持。制定淘汰落后產(chǎn)能的財(cái)稅、金融和土地利用方面的激勵(lì)政策，鼓勵(lì)企業(yè)主動(dòng)淘汰落后產(chǎn)能。
五是保障企業(yè)職工的權(quán)益。保障落后產(chǎn)能行業(yè)中企業(yè)職工的權(quán)益，是能否順利推進(jìn)淘汰落后產(chǎn)能工作的關(guān)鍵。為此，要為下崗職工提供必要的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，提供最低生活保障，妥善安置好下崗職工，同時(shí)要加大培訓(xùn)力度，提升下崗職工的再就業(yè)能力。
(作者單位：國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所、國(guó)家開發(fā)銀行研究院)