“中國(guó)未來可能會(huì)出現(xiàn)近50座‘鬼城’”，這是標(biāo)準(zhǔn)排名與《投資時(shí)報(bào)》日前聯(lián)合發(fā)布“中國(guó)大陸城市‘鬼城’指數(shù)排行榜(2014)”榜單預(yù)測(cè)。其中，“鬼城”指數(shù)位居前十位的城市是二連浩特、欽州、拉薩、嘉峪關(guān)、井岡山、威海、錫林浩特、嘉興、石嘴山、三亞。
“鬼城”是如何建成的
據(jù)榜單負(fù)責(zé)人稱，“鬼城”、“空城”的判定標(biāo)準(zhǔn)即城區(qū)人口與建成區(qū)面積的比值均低于0.5或稍微高于0.5。按照這一指標(biāo)體系，中國(guó)未來可能會(huì)出現(xiàn)近50座“鬼城”。
這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的理論依據(jù)來自中國(guó)住建部的占用地標(biāo)準(zhǔn)，即每一平方公里建成區(qū)容納一萬人口。
舉例說，一個(gè)城市的建成區(qū)面積為100平方公里，按照占用地標(biāo)準(zhǔn)，這個(gè)城市容納的城區(qū)人口應(yīng)該為100萬人，而如果目前該城區(qū)僅有50萬人，對(duì)外來人口的吸引力又不強(qiáng)，短時(shí)間內(nèi)難以達(dá)到100萬人的容納量，就很可能淪為“鬼城”、“空城”。
為何會(huì)出現(xiàn)如此之多的鬼城呢？獨(dú)立經(jīng)濟(jì)學(xué)家杜猛在接受《中華工商時(shí)報(bào)》記者采訪時(shí)表示，因?yàn)槲覀儑?guó)家財(cái)稅制度的不合理以及對(duì)于地方GDP的考核制度，大家都對(duì)開疆拓土、制造新城感興趣。他解釋到，新城建設(shè)嚴(yán)重依賴土地財(cái)政，GDP導(dǎo)向催生“造城”熱情，為了建設(shè)新城，不少地方不惜承擔(dān)債務(wù)，地方利益和以GDP為導(dǎo)向的發(fā)展思路是“造城”的重要?jiǎng)訖C(jī)；借新城建設(shè)推動(dòng)土地升值，地方政府獲得高額土地出讓金；大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)帶動(dòng)投資，拉動(dòng)GDP增長(zhǎng)，也是漂亮的政績(jī)。
國(guó)家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心課題組2013年調(diào)查了12個(gè)省區(qū)的156個(gè)地級(jí)市和161個(gè)縣級(jí)市。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，90%以上的地級(jí)市正在規(guī)劃建設(shè)新城新區(qū)。此外，12個(gè)省會(huì)城市一共規(guī)劃建設(shè)55個(gè)新城新區(qū)，有一個(gè)省會(huì)城市甚至要新建13個(gè)新城區(qū)。
在杜猛看來，過度開發(fā)、過度投資、過度透支、規(guī)模過大，這才有可能出現(xiàn)鬼城，特別是在人口紅利逐漸消失，人口規(guī)劃不大的城市，更容易出現(xiàn)鬼城。
國(guó)土資源部2013年的一項(xiàng)調(diào)查顯示，全國(guó)391個(gè)城市的新區(qū)規(guī)劃人均城市建設(shè)用地197平方米，已建成區(qū)人均城市建設(shè)用地達(dá)到161平方米，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過人均100平方米的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)。
“中國(guó)的‘鬼城’具有中國(guó)特色”，中企資本聯(lián)盟副秘書長(zhǎng)柏文喜在接受《中華工商時(shí)報(bào)》記者采訪時(shí)表示，中國(guó)“鬼城”是中國(guó)特有的地方政府發(fā)展沖動(dòng)下，投資驅(qū)動(dòng)增長(zhǎng)的發(fā)展模式造成的政績(jī)化、階段性產(chǎn)物。大多數(shù)是規(guī)劃超前、建設(shè)超前造成的，而產(chǎn)業(yè)進(jìn)駐和人口導(dǎo)入需要較長(zhǎng)的時(shí)間。部分人口外流、缺乏產(chǎn)業(yè)支撐又不宜居的城市，這種超前發(fā)展可能要付出較大的代價(jià)，有可能淪為無人居住和就業(yè)的真正的“鬼城”。
杜猛說，過度超前開發(fā)造成的一個(gè)嚴(yán)重后果就是，資金全部被用到新城開發(fā)建設(shè)，實(shí)體經(jīng)濟(jì)資金短缺甚至土崩瓦解，導(dǎo)致社會(huì)創(chuàng)新能力滯后。
英國(guó)城市經(jīng)濟(jì)學(xué)家KJ巴頓指出，城市是一個(gè)坐落在有限空間地區(qū)內(nèi)的各種經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)，包括住房、勞動(dòng)力、土地、運(yùn)輸?shù)鹊认嗷ソ豢椩谝黄鸬木W(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。
杜猛說，人口的聚集是一個(gè)自然過程。在中國(guó)，眾多新城區(qū)以行政主導(dǎo)的方式建立起來，確實(shí)是一種違背自然規(guī)律的產(chǎn)物。而我國(guó)的“鬼城”多處在內(nèi)陸地區(qū)某些規(guī)模較小的城市，除土地、房屋之外鮮有“經(jīng)濟(jì)”，只有華麗的“城”，卻沒有相互交織、超越家庭之上的社會(huì)聯(lián)系和交易行為，形成了現(xiàn)在有城無市、有人無氣的冷清局面。
“鬼城主要責(zé)任在于政府”
國(guó)家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心今年4月的調(diào)查顯示，90%的中國(guó)地級(jí)市正在規(guī)劃新城新區(qū)，部分城市新城總面積已達(dá)建成區(qū)的七八倍，“空城”、“睡城”、“死城”等現(xiàn)象頻現(xiàn)。
柏文喜表示，中國(guó)“鬼城”更多的是發(fā)展超前的產(chǎn)物，現(xiàn)存的“鬼城”大多是超前建設(shè)形成，而且建成的房地產(chǎn)物業(yè)基本上都已經(jīng)銷售出去卻無人居住和使用，變?yōu)榈却嵢≠I賣差價(jià)的投資品。
對(duì)于新區(qū)建設(shè)產(chǎn)生鬼城，杜猛認(rèn)為，有三方面原因，首先是地方政府對(duì)政績(jī)工程的過于重視，大量建設(shè)開發(fā)區(qū)，建設(shè)城市新區(qū)，卻沒有考慮城市規(guī)劃和城市消化能力；其次是以建設(shè)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的國(guó)情，導(dǎo)致一些區(qū)域房地產(chǎn)和建設(shè)被過度投資；第三是中國(guó)投資品過少，居民對(duì)房地產(chǎn)的過度關(guān)注和購(gòu)買，導(dǎo)致個(gè)人擁有多套房產(chǎn)。
面對(duì)可能出現(xiàn)的大量“鬼城”、“空城”，國(guó)土部門開始控“鬼”。國(guó)土資源部近期下發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)土地節(jié)約集約利用的指導(dǎo)意見》。國(guó)土部規(guī)劃司司長(zhǎng)董祚繼向媒體表示，目前城市新區(qū)擴(kuò)張問題比較嚴(yán)重，“今后我們將嚴(yán)控城市新區(qū)用地，能不批就不批”。
柏文喜說，中國(guó)的“鬼城”是中國(guó)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)階段的產(chǎn)物。一個(gè)經(jīng)濟(jì)體處于高增長(zhǎng)階段時(shí)資產(chǎn)被賦予更多的前景溢價(jià)，成為虛幻的投資浮盈，而這一浮盈的財(cái)富效應(yīng)吸引更多的投資進(jìn)入，這就是中國(guó)房地產(chǎn)業(yè)之前“黃金十年”的景象和之后仍將存在較長(zhǎng)時(shí)間的狀態(tài)。房地產(chǎn)的投資價(jià)值導(dǎo)致過量的土地出讓和大量的房產(chǎn)入市，最終成為投資品而不是用于居住，造成了中國(guó)特有的“鬼城”現(xiàn)象。
“鬼城主要責(zé)任在于政府”有專家認(rèn)為，城鎮(zhèn)化隨著改革開放30年一直在進(jìn)行中，但最近10年地方政府主導(dǎo)了城鎮(zhèn)化，導(dǎo)致一些新城、新區(qū)在沒有考慮市場(chǎng)需求的情況下被規(guī)劃出來。地方出于政績(jī)和GDP的考慮導(dǎo)致重復(fù)性建設(shè)，各種CBD和產(chǎn)業(yè)園不斷涌現(xiàn)，而當(dāng)?shù)氐氖袌?chǎng)需求有限，由此造成了一些空城、鬼城。政府在城鎮(zhèn)化中因?yàn)闄?quán)力過大，即使是好心，也可能辦了壞事。
“鬼城式”發(fā)展難持續(xù)
對(duì)于“鬼城”，未來應(yīng)該如何解決？柏文喜認(rèn)為應(yīng)從三方面破解，首先解決政績(jī)觀和發(fā)展觀的問題，不再以經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城市建設(shè)為政績(jī)考核的核心，以社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的和諧發(fā)展和人的全面發(fā)展為追求目標(biāo)，改變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，在經(jīng)濟(jì)中速增長(zhǎng)的新常態(tài)下，降低投資驅(qū)動(dòng)、提升消費(fèi)驅(qū)動(dòng)，提高經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的內(nèi)涵和質(zhì)量，以此來擺脫經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)于房地產(chǎn)的過度依賴，進(jìn)而解決城市建設(shè)過度超前發(fā)展的問題。
其次，以市場(chǎng)化的深入推進(jìn)來進(jìn)行產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入和人口導(dǎo)入，盤活和消化已經(jīng)形成的“鬼城式”的城市建設(shè)與開發(fā)存量問題。
最后，拓寬投資渠道，讓中小型民間投資擁有更多的投資選擇，降低民間投資對(duì)房地產(chǎn)的過度投資和依賴，讓房地產(chǎn)在很大程度上回歸居住和使用這一本質(zhì)功能，從而減少“鬼城”現(xiàn)象的發(fā)生。
杜猛表示，最重要的是引入民間資本參與到已建成的新城中，使新城的工商業(yè)獲得自然復(fù)蘇，用市場(chǎng)去調(diào)節(jié)。規(guī)劃上也要進(jìn)行控制，避免類似的空城進(jìn)一步出現(xiàn)。同時(shí)，對(duì)造成空城、鬼城的責(zé)任人要予以問責(zé)。
中國(guó)改革基金會(huì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)研究所常務(wù)副所長(zhǎng)、資深研究員王梅認(rèn)為，遏制不理性的新城建設(shè)，首先要有透明的決策機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制，讓土地資源的開發(fā)受到監(jiān)督。其次，要改變官員提拔時(shí)以GDP為主要考核目標(biāo)的問題，政府的績(jī)效應(yīng)成為考核的核心。此外，要提高官員的執(zhí)政能力，特別是選擇、監(jiān)控和管理項(xiàng)目的能力。“新城需不需要建，建多大？建的標(biāo)準(zhǔn)要多高？都要經(jīng)過充分、細(xì)致的調(diào)研論證�！币娏�(xí)記者 黃濤