新一輪財(cái)稅體制改革是一場(chǎng)關(guān)系國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的深刻變革。

    日前，《深化財(cái)稅體制改革總體方案》已獲通過(guò)。該方案不僅提出了“改進(jìn)預(yù)算管理制度”、“優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)”、“調(diào)整中央與地方政府間財(cái)政關(guān)系”三大重點(diǎn)推進(jìn)的改革任務(wù)，也明確了改革的路線圖和時(shí)間表，并將建立現(xiàn)代財(cái)政制度作為新一輪財(cái)稅改革的目標(biāo)。

    重點(diǎn)任務(wù)

    黨的十八屆三中全會(huì)對(duì)財(cái)政的定位是“財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”，這與過(guò)去所講的“財(cái)政是庶政之母”有異曲同工之處，皆說(shuō)明了財(cái)政的重要地位。

    我國(guó)當(dāng)前的財(cái)稅體制，創(chuàng)設(shè)于1994年稅制改革之際，其出發(fā)點(diǎn)是為了促進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立。時(shí)至今日，它所依存的內(nèi)外環(huán)境都發(fā)生了翻天覆地的變化。我們既有經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展所帶來(lái)的巨大成就，也面臨著衍生出的新問(wèn)題，如中等收入陷阱、人口老齡化、資源環(huán)境惡化，等等。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，取得的成就，現(xiàn)行財(cái)稅體制功不可沒(méi)；但也要認(rèn)識(shí)到，在現(xiàn)行財(cái)稅體制下，解決這些新問(wèn)題有力不從心之感。無(wú)須諱言，現(xiàn)行財(cái)稅體制在它誕生時(shí)，受當(dāng)時(shí)條件所限，本身也存在著某些不完善的地方，如地方稅體系“有名無(wú)實(shí)”、省以下政府間財(cái)政關(guān)系“模糊不清”，等等。

    因此，深化財(cái)稅體制改革，既是內(nèi)外環(huán)境變化的使然，也是財(cái)稅體制走向完善的本身需要。而且，新一輪財(cái)稅體制改革，不是簡(jiǎn)單地就財(cái)政論財(cái)政，而是將其放在推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的主題下，著眼于建立現(xiàn)代財(cái)政制度，是全面深化改革的重點(diǎn)之一。

    制度安排

    財(cái)政實(shí)質(zhì)上體現(xiàn)了一種分配關(guān)系，財(cái)稅體制則是落實(shí)這一分配關(guān)系的制度安排。預(yù)算作為政府的基本財(cái)政收支計(jì)劃，反映了政府與企業(yè)、個(gè)人以及政府體系內(nèi)部之間的利益分配關(guān)系。錢從哪里來(lái)，又到哪里去，社會(huì)各界可以通過(guò)政府預(yù)算一窺究竟。不僅如此，預(yù)算又是政府施政的窗口，通過(guò)它，人們還能知曉政府要做哪些事、做了哪些事以及效果如何。

    預(yù)算改革，關(guān)鍵是公開(kāi)透明。在這次預(yù)算改革的七大方面中，建立透明預(yù)算制度被放在首位，這也是百姓最關(guān)心的地方。除此，諸如完善政府預(yù)算體系、規(guī)范重點(diǎn)支出同財(cái)政收支增幅或生產(chǎn)總值掛鉤事項(xiàng)等，很大程度上則是規(guī)范政府體系內(nèi)部之間的收支行為。預(yù)算改革的最終意義在于，政府收支行為需得到社會(huì)各界的全面審視與監(jiān)督，使財(cái)政成為陽(yáng)光財(cái)政，確實(shí)做到“取之于民、用之于民”。

    如何促進(jìn)經(jīng)濟(jì)健康可持續(xù)發(fā)展，仍然是新一輪財(cái)稅體制改革的瞄準(zhǔn)對(duì)象。當(dāng)前的“營(yíng)改增”是稅改的“重頭戲”，它的作用是推動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型；消費(fèi)稅、資源稅、環(huán)境保護(hù)稅改革，目的主要是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化。這些改革，特別是增值稅改革，以及清理規(guī)范稅收優(yōu)惠政策，印證了市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用的論斷，也符合稅收必須是在使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用前提下發(fā)揮調(diào)節(jié)作用的一般規(guī)律。這對(duì)正確處理政府與市場(chǎng)的關(guān)系，放開(kāi)“看不見(jiàn)的手”，用好“看得見(jiàn)的手”，都將具有積極作用。

    如果說(shuō)以增值稅為代表的間接稅改革側(cè)重于效率，那么涉及政府與個(gè)人關(guān)系的房地產(chǎn)稅、個(gè)人所得稅改革，則以公平為重。這兩個(gè)屬于直接稅的稅種，一個(gè)從存量環(huán)節(jié)調(diào)節(jié)財(cái)富分配，一個(gè)從流量環(huán)節(jié)調(diào)節(jié)收入分配，如果改革措施得當(dāng)，就很有希望成為緩解社會(huì)貧富差距、收入分配不公的重要政策工具�？梢灶A(yù)見(jiàn)，經(jīng)過(guò)這一輪稅改，使我們能夠向著一個(gè)效率與公平兼顧、功能齊全的復(fù)合稅制體系不斷逼近。

    調(diào)整中央與地方政府間財(cái)政關(guān)系是深化財(cái)稅體制改革中的三大任務(wù)之一。從目前看，也是比較棘手的難題。在現(xiàn)行財(cái)稅體制下，不少地方政府都普遍反映財(cái)力層層向上集中，而地方政府承擔(dān)的事權(quán)很多，導(dǎo)致留給地方的錢不夠用，這也是造成一些地方政府不斷推出融資平臺(tái)債的主要原因。當(dāng)“營(yíng)改增”最終完成時(shí)，地方政府所依靠的第一大稅種——營(yíng)業(yè)稅將不復(fù)存在，再加上地方稅體系建設(shè)勉為其難，怎樣才能確保地方政府的可支配財(cái)力與其承擔(dān)的事權(quán)相適應(yīng)，這個(gè)問(wèn)題值得關(guān)注。

    這次的總體方案提出要“在保持中央與地方收入格局大體不變的前提下”，主要通過(guò)加大轉(zhuǎn)移支付力度，“合理劃分各級(jí)政府間事權(quán)與支出責(zé)任”來(lái)解決中央與地方的問(wèn)題。那么，如何在調(diào)動(dòng)雙方積極性的基礎(chǔ)上形成規(guī)范穩(wěn)定的政府間財(cái)政關(guān)系，將是對(duì)新一輪財(cái)稅體制改革的挑戰(zhàn)。

    行動(dòng)指南

    不可否認(rèn)，現(xiàn)行的財(cái)稅體制自運(yùn)行以來(lái)，其間也經(jīng)歷了不少大大小小的改革，如在預(yù)算方面實(shí)行了部門預(yù)算；在收入方面開(kāi)展了非稅收入改革；在支出方面進(jìn)行了以國(guó)庫(kù)集中支付和政府采購(gòu)制度改革為標(biāo)志的管理改革，等等。如果將財(cái)稅體制視作一個(gè)宏觀系統(tǒng)的話，那么這些已有的改革舉措可被視為微觀層面上的局部改革。它們固然為以后的改革奠定了基礎(chǔ)，但系統(tǒng)性有所欠缺，未能實(shí)現(xiàn)與其他諸項(xiàng)改革措施的聯(lián)動(dòng)。

    相比之下，新一輪財(cái)稅體制改革，主攻三大改革任務(wù)，從公眾最關(guān)心的地方入手，從最能影響經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的地方入手，確立了先預(yù)算改革、再稅制改革、后完善中央與地方政府間財(cái)政關(guān)系的改革順序，并明確了時(shí)間表和要達(dá)成的目標(biāo)。從這個(gè)意義上看，新一輪財(cái)稅體制改革具有全面性、系統(tǒng)性的特點(diǎn)，它“不是解一時(shí)之弊，而是著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)機(jī)制的系統(tǒng)性重構(gòu)”。

    總之，從“財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”到“科學(xué)的財(cái)稅體制是優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場(chǎng)統(tǒng)一、促進(jìn)社會(huì)公平、實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安的制度保障”，再到“建立現(xiàn)代財(cái)政制度”，最后落實(shí)為“國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化”，沿著這一線索，便可清晰地看出新一輪財(cái)稅體制改革的重大意義。

中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員 張德勇