新華網(wǎng)消息 8月31日，20年來首次大修的預(yù)算法歷經(jīng)四審，高票通過。全國人大常委會委員、人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會副主任委員、經(jīng)濟(jì)學(xué)家辜勝阻就新預(yù)算法接受采訪時(shí)表示，新預(yù)算法融入了十八屆三中全會新的改革理念，將引領(lǐng)國家治理現(xiàn)代化。十八屆三中全會決定中指出“財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，科學(xué)的財(cái)稅體制是優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場統(tǒng)一、促進(jìn)社會公平、實(shí)現(xiàn)國家長治久安的制度保障”。在全面深化改革的背景下，新預(yù)算法的實(shí)施承擔(dān)著推進(jìn)我國國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重大使命與責(zé)任。
辜勝阻認(rèn)為，預(yù)算制度是現(xiàn)代國家治理體系的重中之重，關(guān)乎民生福祉，牽一發(fā)而動全身。預(yù)算法被稱為“經(jīng)濟(jì)憲法”，其修訂過程一直備受社會各界關(guān)注。全國人大統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)顯示，在一審、二審之后，全國人大就審議稿向社會公開征求意見，二審稿收到了近33萬條意見，超過個(gè)稅修正案創(chuàng)下的23萬多條意見的紀(jì)錄。
新預(yù)算法呈現(xiàn)諸多亮點(diǎn)：一是立法宗旨的突破，從“健全國家對預(yù)算的管理”到“規(guī)范政府收支行為”，凸現(xiàn)預(yù)算法從管理法向控權(quán)法轉(zhuǎn)變。原預(yù)算法的立法目標(biāo)為“強(qiáng)化預(yù)算的分配和監(jiān)督職能，健全國家對預(yù)算的管理”，帶有鮮明的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)特色，這種強(qiáng)化政府管理權(quán)力的管理型預(yù)算已經(jīng)與當(dāng)今時(shí)代的新形勢嚴(yán)重脫節(jié)。新預(yù)算法明確提出“規(guī)范政府收支行為”的立法宗旨，建立規(guī)范和制衡政府收支行為的法治型預(yù)算制度，這表明新預(yù)算法更強(qiáng)調(diào)約束政府預(yù)算行為的手段，由此實(shí)現(xiàn)了預(yù)算法從管理法向控權(quán)法的轉(zhuǎn)變。同時(shí)新預(yù)算法把原來規(guī)定中的“加強(qiáng)國家宏觀調(diào)控”等內(nèi)容去掉，進(jìn)一步明確新預(yù)算法的功能在于控制、約束政府的預(yù)算權(quán)，監(jiān)督政府如何“花錢”，“讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行”，實(shí)現(xiàn)國家分配公共資源的制度化、規(guī)范化、程序化。
二是實(shí)行“全口徑預(yù)算”，把政府的全部收支納入預(yù)算范圍。在原預(yù)算法框架下，政府的收支只有一部分在法律的籠子里，存在大量游離于監(jiān)管外的各級政府的“第二財(cái)政”，這部分“小金庫”成為了法外之地和滋生腐敗的溫床。對此新預(yù)算法明確規(guī)定了“政府的全部收入和支出都應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算”，并具體指出“預(yù)算包括一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險(xiǎn)基金預(yù)算”等四項(xiàng)內(nèi)容。這將把長期以來游離于監(jiān)管外的收入納入監(jiān)管范圍，有利于建立健全全口徑預(yù)算管理體系，杜絕 “小金庫”腐敗的可能性，維護(hù)法律的權(quán)威。
三是規(guī)定“預(yù)算全公開”，推進(jìn)預(yù)算民主。預(yù)算法提出要“建立全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度”，除涉及國家秘密的事項(xiàng)外，經(jīng)批準(zhǔn)的預(yù)算、預(yù)算調(diào)整、決算、預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告及報(bào)表，以及對于政府的舉債情況的說明，應(yīng)該在規(guī)定期限內(nèi)由政府財(cái)政部門向全社會公開說明，對于預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)報(bào)告也應(yīng)向社會公開。預(yù)算公開是現(xiàn)代預(yù)算制度的本質(zhì)特征，公開是監(jiān)督的基礎(chǔ)，通過預(yù)算公開制度保障人民群眾對于財(cái)政預(yù)算的知悉權(quán)，強(qiáng)化公眾對預(yù)算活動的監(jiān)督，通過“曬預(yù)算”實(shí)現(xiàn)預(yù)算民主，建設(shè)陽光型政府。
四是完善預(yù)算審查、監(jiān)督、明確預(yù)算責(zé)任，強(qiáng)化對預(yù)算的硬約束。新預(yù)算法規(guī)定各級人大要對本級預(yù)算、決算進(jìn)行審查監(jiān)督，并細(xì)化了審查的具體內(nèi)容，對于重點(diǎn)支出和重大投資項(xiàng)目的預(yù)算安排和資金使用績效也明確規(guī)定了審查要求。新預(yù)算法增加規(guī)定，各級人大預(yù)算審查的重點(diǎn)是：預(yù)算安排是否符合國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的方針政策，收支政策是否可行；重點(diǎn)支出和重大投資項(xiàng)目的預(yù)算安排是否適當(dāng)；對下級政府的轉(zhuǎn)移性支出預(yù)算是否規(guī)范、適當(dāng)?shù)葍?nèi)容。
為確保收入預(yù)算從約束性轉(zhuǎn)向預(yù)期性，新預(yù)算法要求各級預(yù)算收入的編制，應(yīng)當(dāng)與經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展水平相適應(yīng)，與財(cái)政政策相銜接；各級政府不得向預(yù)算收入征收部門和單位下達(dá)收入指標(biāo)。同時(shí)為了提高預(yù)算審查的效率，新預(yù)算法將兩會前全國人大財(cái)經(jīng)委初審中央預(yù)算草案時(shí)間從會前30天提前到45天，給審查以充分的時(shí)間，而對地方人大的預(yù)算審查，要采取多種形式廣泛聽取社會意見。這些具體化的修改強(qiáng)化了對預(yù)算監(jiān)督審議的力度，有利于提高預(yù)算的科學(xué)性和民主性。
五是明確規(guī)范和完善轉(zhuǎn)移支付制度。原預(yù)算法沒有把轉(zhuǎn)移支付納入管理范圍，導(dǎo)致當(dāng)前轉(zhuǎn)移支付存在大量的管理漏洞，引發(fā)了“跑部錢進(jìn)”、資金濫用、滋生腐敗等問題。新預(yù)算法明確提出要實(shí)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度并著重細(xì)化了關(guān)于專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的相關(guān)規(guī)定，要求建立健全專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的“定期評估和退出機(jī)制”，凡市場競爭機(jī)制能有效調(diào)節(jié)的事項(xiàng)，“不得設(shè)立專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付”。針對現(xiàn)存的下級政府配套資金壓力過大問題，新預(yù)算法規(guī)定除上下級政府共同承擔(dān)事項(xiàng)外，上級安排專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付不得要求下級配套。新預(yù)算法明確了轉(zhuǎn)移支付應(yīng)該定位于推進(jìn)基本公共服務(wù)的均等化，表明轉(zhuǎn)移支付應(yīng)該用于政府公共事業(yè)而非干預(yù)市場經(jīng)濟(jì)活動，要管住政府“閑不住的手”，進(jìn)而有效減少腐敗、尋租等問題的發(fā)生。
六是允許在嚴(yán)格控制風(fēng)險(xiǎn)的條件下，有限“開閘”地方舉債。我國地方政府債務(wù)問題一直受到海內(nèi)外的高度關(guān)注，是否允許地方政府舉借債務(wù)一直是預(yù)算法修改的難點(diǎn)和焦點(diǎn)。當(dāng)前，我國宏觀經(jīng)濟(jì)面臨整體的下行壓力，財(cái)政收入增速放緩，而財(cái)政支出剛性較強(qiáng)，地方政府償債壓力進(jìn)一步加大。2014年我國到期需償還的地方政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)占債務(wù)總余額的21.89%，是償債壓力最重的一年。在這樣的背景下，新預(yù)算法在嚴(yán)格控制風(fēng)險(xiǎn)的前提下放行地方政府舉債，并規(guī)定除滿足預(yù)算法規(guī)定外“地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務(wù)”，對于規(guī)范地方政府債務(wù)融資具有重要意義。
辜勝阻表示，新預(yù)算法體現(xiàn)了為地方政府發(fā)債“開明渠，堵陰溝，建防火墻”的政策思路，在有限“開閘”地方發(fā)債的同時(shí)，對地方政府發(fā)債做出了諸多具體規(guī)定，設(shè)置了“九道鎖”，以嚴(yán)格防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的擴(kuò)張。
一是舉債的范圍，僅預(yù)算中必需的建設(shè)投資資金可以在國務(wù)院確定的限額內(nèi)通過發(fā)行地方政府債券來籌措；
二是舉債規(guī)模，需要國務(wù)院報(bào)全國人民代表大會及其常委會批準(zhǔn)；
三是債務(wù)的管理方式，省、自治區(qū)、直轄市依照國務(wù)院下達(dá)的限額舉借的債務(wù)，要列入本級預(yù)算調(diào)整方案，報(bào)本級人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)；
四是償債的計(jì)劃和資金，舉借的債務(wù)要有償還的計(jì)劃和穩(wěn)定償還資金的來源；
五是有明確限定的用途，債務(wù)資金只能用于公益性資本性支出而不能用于經(jīng)常性支出；
六是要建立地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評估和預(yù)警機(jī)制、應(yīng)急處置機(jī)制，對債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行精準(zhǔn)識別，處理好潛在風(fēng)險(xiǎn)；
七是問責(zé)機(jī)制，要防止地方政府違反預(yù)算法規(guī)定舉債，處理好地方政府“新官不理舊賬”、嚴(yán)重透支未來“吃子孫飯”等問題；
八是地方政府及其所屬部門不得在法律規(guī)定之外舉債，不得為任何單位和個(gè)人的債務(wù)以任何方式提供擔(dān)保，防止出現(xiàn)地方政府舉債開了“前門”，堵不住“后門”局面。
九是債務(wù)公開，實(shí)行陽光舉債。
辜勝阻強(qiáng)調(diào)，對于地方政府舉債問題，一味地“堵”是不行的，而是應(yīng)該疏堵結(jié)合，構(gòu)建以債券為主的地方政府負(fù)債融資機(jī)制和降低地方政府負(fù)債融資壓力并行機(jī)制，借預(yù)算法修訂的契機(jī)，多措并舉，讓地方政府舉債合法化、規(guī)范化、有限化、陽光化，處理好當(dāng)前地方政府債務(wù)中“黑箱”和“黑洞”的問題。
為此，他進(jìn)一步為國務(wù)院修訂預(yù)算法實(shí)施條例，實(shí)施新法提出六條建議：
一要明確規(guī)定政府舉債的債務(wù)上限，設(shè)立舉借債務(wù)的“紅線”，建立地方政府債務(wù)規(guī)模控制的綜合指標(biāo)體系，以一系列公開、公平的約束指標(biāo)作為地方政府發(fā)債的前置條件。在指標(biāo)設(shè)置上要充分考慮到我國作為發(fā)展中國家的特征，不僅要考慮到地方政府負(fù)債率、債務(wù)率等一些債務(wù)類指標(biāo)，也要將一些反應(yīng)經(jīng)濟(jì)增長需求的指標(biāo)考慮在內(nèi)。
二要加快編制政府資產(chǎn)負(fù)債表，建立起全口徑的政府會計(jì)制度，尋求地方政府債務(wù)治理的平衡點(diǎn)，避免地方政府過度舉債。要通過編制政府資產(chǎn)負(fù)債表，明確設(shè)計(jì)和執(zhí)行地方政府的負(fù)債率、償債率等指標(biāo)，建立地方政府財(cái)政收入與債務(wù)之間的關(guān)聯(lián)機(jī)制，將地方政府的債務(wù)規(guī)�？刂圃诤侠矸秶鷥�(nèi)。
三要進(jìn)一步明確債務(wù)資金用途，并對不同類型的債務(wù)實(shí)行不同的管理辦法。需要進(jìn)一步明確新預(yù)算法中“公益性資本支出”的法律含義。同時(shí)，不同的建設(shè)項(xiàng)目的收益情況可能不同，形成的債務(wù)對政府債務(wù)的償還能力影響也不同，因而必須對用于不同收益項(xiàng)目的債券實(shí)行不同的管理辦法。
四要將政府債務(wù)作為預(yù)算公開的重要組成部分，使地方政府債務(wù)在陽光下運(yùn)行。要借新預(yù)算法強(qiáng)調(diào)預(yù)算公開的政策東風(fēng)，著手建立完善的政府債務(wù)信息動態(tài)披露機(jī)制，讓政府債務(wù)陽光化。要將地方政府債務(wù)投向作為信息披露的重要內(nèi)容，讓社會各界都能參與監(jiān)督債務(wù)資金的運(yùn)行情況。
五建立地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警及應(yīng)急處置機(jī)制，制定一些高負(fù)債地區(qū)的應(yīng)急預(yù)案，避免局部地區(qū)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)惡化為地方政府性債務(wù)危機(jī)。對于一些經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平比較弱而又過度負(fù)債可能出現(xiàn)“償付性危機(jī)”的地區(qū)，要在可控范圍內(nèi)實(shí)行“定點(diǎn)爆破”，避免風(fēng)險(xiǎn)疊加出現(xiàn)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。
六要堅(jiān)持有所為、有所不為，積極利用政府與社會資本合作模式(PPP)分?jǐn)偟胤秸?fù)債融資壓力。在公共品領(lǐng)域，要推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的公私合作伙伴模式，緩解地方政府單純依靠財(cái)政投入帶來的資金壓力，從而降低地方政府的債務(wù)融資需求。(劉 偉 莊芹芹 曹譽(yù)波)